一、衢州基層治理現代化實踐研究背景

（一）理論背景

1．不同層次“治理”的含義

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化”。［1］國家治理體系與治理能力現代化建設，成為我國全面深化和推進改革歷史進程的定向指南針。在十八屆三中全會的《決定》中，“治理”是關鍵性概念，從國家治理、政府治理、社會治理，到事業單位法人治理、公司法人治理、學校內部治理、社區治理，“治理”概念在《決定》中被直接、明確提及24次之多。不過，這些不同層次上的“治理”概念，在學術定義和內涵認識上呈現多樣性，迄今尚未形成普遍認同和共識。在全面深入推進國家治理現代化的深刻歷史進程中，基本認知的歧義卻可能成為改革共識的思想困難，從而使得全面深化改革實踐面臨路徑選擇和實施方案的分歧或阻礙。因此，基于我國國情、政情、社情，科學解析國家治理、社會治理、基層治理等概念的內在含義，是貫徹落實全面深化改革，推進國家和基層治理現代化的認識基礎，也是本報告的研究起點。通過對下述概念的解析，本篇研究側重于基層社會治理的內容。

（1）國家治理

在中國傳統政治思想中，國家治理通常是指統治者的“治國理政”，其基本含義是統治者治理國家和處理政務。西方的“治理”概念原為控制、引導和操縱之意。20世紀末，西方學者賦予“治理”新的含義，主張政府放權和向社會授權，實現多主體、多中心治理等政治和治理多元化，強調弱化政治權力，甚至去除政治權威，期望實現政府與社會多元共治、社會的多元自我治理。［2］在此基礎上，西方治理理論提出“善治”的理念，即以合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效為標準和規范，緩和政府與公民之間的矛盾。因此，在今天的西方學術話語語境中，“治理”一詞主要意味著政府分權和社會自治。［3］

而我們社會主義國家治理，既在本質上區別于中國傳統統治者的國家治理，又在價值取向和政治主張上區別于西方的治理理論及其主張。中華人民共和國成立以來，尤其是改革開放以來，中國共產黨人逐步明確，國家治理的總體戰略是黨的領導、人民當家作主和依法治國有機結合，即“黨領導人民有效治理國家”，［4］國家治理的基本含義可以總結為中國共產黨領導人民科學、民主、依法和有效地治國理政。

（2）社會治理

社會治理有廣義和狹義兩種概念。前者是指社會領域的治理，即“五位一體”總體布局中的社會建設，主要包括社會民生建設和社會管理創新兩大任務。后者指的是在黨委、政府領導下，統籌并依托社會各方力量維護社會和諧穩定的一項系統性工程。［5］

十八大以來，中國社會治理的基本體系初步形成。具體來看：一是建設更高水平平安中國的社會治理總目標，確保社會既充滿活力又和諧有序；二是黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制；三是系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的社會治理方式；四是打造共建共治共享的社會治理格局。［6］

（3）市域治理

市域治理是國家治理在市域范圍內的具體實施和濃縮反映，是依托具體的城市區域而發生的治理活動的統稱。［7］市域治理需要一個依托城市區域作為群眾公共活動的地理空間載體，政府、企業、社會組織和居民等多元主體基于特定的制度安排，針對公共事務管理和公共服務提供等，通過共同參與的方式進行合作、協商，實現在城市區域內的公共利益與私人利益相調和的動態過程。具體到我國，市域治理一般指的是在黨委的主導下，政府部門、專業機構、企事業單位、社會組織和城市市民等主體依照國家法律和相關規則共同參與城市公共事務管理的過程。［8］因此，市域治理是我國已有的國家治理在市域范圍的自然延伸、具體實施與因地發展。

（4）基層治理

基層治理是對基層地區的治理，城市的社區治理、農村的村落治理都屬于基層治理范疇。基層治理涉及面寬、量大、事多，直接面對群眾，在整個國家治理體系中占有重要位置。基層治理是國家治理的基石，國家治理現代化離不開基層治理現代化。基層治理是否有效，直接決定著經濟社會是否能持續發展、繁榮和穩定。

從治理現代化的實現路徑來看，國家治理必須依靠基層治理才能得以實現。因為國家治理在管理層級上無法觸及基層社會，只能通過自上而下的層層“施政”來實現對社會公共事務的管理。但是，因其無法觸及社會系統的底端，所以僅僅依靠國家層面的“施政”手段是無法達到社會“共治”的。從這個意義上而言，基層治理是落實國家治理目標的重要依托和基礎，基層治理體系的現代化水平決定了國家治理體系的現代化水平，基層治理能力也制約著國家治理能力的提升。

2．我國國家治理理論從控制、管理到治理的變遷

在中國傳統政治思想中，國家治理是指統治者的“治國理政”，如老子所說的“治大國如烹小鮮”。中華人民共和國成立以來，我國國家治理理論經歷了從“計劃管理”到“社會管理”再到“社會治理”的三次突破。

第一次理論突破是中華人民共和國成立后至改革開放前的“計劃管理”模式。面對舊中國一盤散沙的社會狀態和中華人民共和國成立后復雜的國內外局勢，為提升社會凝聚力、建立起高度統一的社會秩序，我國在逐步建立社會主義計劃經濟體制的同時，建立了以嚴格計劃管理為主要特色的治理模式。其主要特點是政府全能的社會管理，以單位為基礎的從業人員管理，以街區為基礎的城市人員管理和以單位制度、戶籍制度、職業身份制度和檔案制度為基礎的社會流動管理。計劃管理模式的實施極大地增強了國家對社會的組織動員能力和控制能力，但由于政府包辦一切社會事務，所有社會成員被管理在相對封閉的“單位”之中，社會缺乏自我組織、自我管理、自我調節的機制，整個社會缺乏活力和創造力。

第二次理論突破是改革開放至十八大以前的“黨政主導型”社會管理模式。改革開放以后，隨著經濟體制改革的不斷深化，我國經濟社會結構發生了巨大變化，因應改革開放之后的經濟社會發展需要，我國治理模式逐步從改革開放之前的計劃管理模式演變為與社會主義市場經濟相適應的社會管理模式。2004年，黨的十六屆四中全會在《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中提出，“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”。2006年10月，黨的十六屆六中全會在《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出，要“創新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，在服務中實施管理，在管理中體現服務”。2007年10月，黨的十七大報告明確提出要“加快推進以改善民生為重點的社會建設”，要“更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會”。

第三次理論突破是十八大以來的“社會治理”模式。2012年黨的十八大將社會管理模式概括為“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”，目標是“保障改善民生、擴大公共服務、完善社會管理、促進社會公平正義”。這一表述在完善我國社會管理理論體系的同時，也為我國治理理論從“社會管理”躍升到“社會治理”奠定了基礎。［9］2013年，黨的十八屆三中全會明確提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，將“創新社會治理體制”作為推進“國家治理體系和治理能力現代化”的重要組成，明確提出了“創新社會治理體制”和“提高社會治理水平”的總體要求，首次提出了黨委領導、政府主導、社會各方參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動的系統治理機制與方式。至此，我國國家治理理論從計劃管理、社會管理躍升到社會治理。

習近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”“要繼續加強和創新社會治理，完善中國特色社會主義社會治理體系，努力建設更高水平的平安中國，進一步增強人民群眾安全感。”從社會管理到社會治理，“一字之變”是對現實變化和時代特征的精準把握。

（二）時代背景

1．落實十八大、十九大精神的具體體現

黨的十八大為我國治理理論從“社會管理”躍升到“社會治理”奠定了基礎，十八屆三中全會將“創新社會治理體制”作為推進“國家治理體系和治理能力現代化”的重要組成，黨的十九大把建設平安中國、加強和創新社會治理上升為基本方略，進一步強調“打造新時代共建共治共享的社會治理格局”。這一新格局的提出既符合解決我國當前社會主要矛盾的需求，也是人類歷史發展進程中應對新問題、新風險的必然選擇。

2016年由世界經濟論壇發布的《全球風險報告》提出，未來全球面臨的風險與傳統的風險相比更加不可知與不可確定，需要在全球區域加強合作和交流，以構建“彈性社會”為目標，改革和完善現有的社會管理體制。“彈性社會”強調社會有機體的和諧與有效流通，社會各階層之間、制度體系與社會元素之間的有機結合。十九大提出的社會治理新格局與“彈性社會”的要義和戰略目標有著異曲同工之處，而且為如何構建彈性社會指明了方向。這既是對黨的十八大以來我國社會治理經驗的總結，也為新時代社會治理改革創新指明了方向、提供了遵循。在十九大報告中，習近平總書記指出，中國將繼續發揮負責任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設，不斷貢獻中國智慧和力量。

在這樣的大背景下，衢州對基層治理體系進行系統設計，響亮提出打造“中國基層治理最優城市”的目標，就是把衢州放入全國坐標系中來考量，積極為中國的基層治理探路，為中國治理提供基層之治的衢州方案。

2．踐行總書記對衢州“八大囑托”的實際行動

習近平總書記主政浙江期間，先后8次到衢州調研，結合衢州各個時期的發展任務，相繼提出了“成為全省經濟發展新的增長點”“打造四省邊際中心城市”“成為全省經濟向中西部鄰省拓展的一個橋頭堡”“推進山海協作工程上新水平”“讓南孔文化重重落地”“努力把生態優勢轉化為特色產業優勢，依靠‘綠水青山’求得‘金山銀山’”“營造親商安商富商的投資環境，吸引更多的外來投資者到衢州創業發展”“抓好以黨組織為核心的基層組織建設和干部隊伍建設，形成全方位覆蓋基層的工作網絡”這“八個囑托”。這“八個囑托”分別涵蓋了黨的建設、經濟、文化、治理、生態等，是總書記對衢州的殷切希望，衢州黨員干部有責任把“八個囑托”堅決落實到各項工作的謀劃、部署、推進中，一張藍圖繪到底，一以貫之干到底，奮力書寫好踐行總書記“八個囑托”的新答卷，續寫好“八八戰略”在衢州的新篇章。以系統思維謀篇布局融合推進衢州市域基層治理，打造中國基層治理最優城市，正是衢州貫徹落實總書記“八個囑托”的實際行動。

3．破解基層治理難題的現實需要

改革開放以來，以促進經濟增長為核心、快速實現城鎮化為目標的國家現代化過程，在造就了經濟高速發展與社會綜合發展的結構性失衡的同時，也給基層治理帶來了失序和沖突。總體而言，現階段中國在社區人口構成、組織形式、階層與價值觀念等方面發生的變化，深刻影響并改變著傳統基層社會管理的方式，使我國基層社會治理呈現出碎片化、分散化、矛盾化的特點，對基層治理適應能力建構與秩序重建提出了挑戰。例如，傳統的管理手段滯后，適應不了新形勢要求；黨建功能弱化，黨委、政府發動群眾的組織力降低，基層黨建與治理出現了“兩張皮”現象；基層黨委、政府與基層群眾出現了“斷層”問題等，都對我國推進基層治理能力現代化提出了更高的要求。

針對當前基層治理的諸多難題，衢州市系統設計了以基層治理“四大五加”總體架構和以“主”字型運行架構為主要內容的基層治理體系。目前，這套體系已經在衢州全市域重重落地，并在重點工作推進、重大項目攻堅、聯系服務群眾、維護社會穩定、精神文明建設，特別是在農民建房風貌提升、全域土地綜合整治、土地征遷項目推進、基層社會平安穩定、全國文明城市創建等中心工作中得到了實戰檢驗。衢州市基層治理實踐，為破解我國基層治理難題提供了一個典型的系統性改革樣本。

（三）研究意義

推進國家治理體系和治理能力現代化，離不開兩條必不可少的實現路徑：一是頂層制度設計，二是基層經驗的提煉。如前所述，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深化對社會治理規律的認識，提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，著力從優化頂層設計的角度促進社會治理效能提升，樹立了“系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”的原則，為新時代社會治理實踐提供了根本遵循。然而，把新的社會治理理念落到實處，轉化為改革的豐碩成果，還少不了對基層經驗的提煉。

回顧一系列具有時代意義的變革，無不是實踐走在理論之前，如農業的家庭聯產承包責任制、鄉鎮企業的異軍突起、經濟特區的開辟、社會主義市場經濟體制的探索等，都是實踐先行。社會治理本質上也是一項實踐活動，基層社會治理實踐真正“到群眾中去”，既為頂層設計提供經驗和依據，又是頂層設計實施的落腳點。

近年來，各地的社會治理創新實踐活動從來就沒有停止過，各自根據當地的具體情況進行著多方面的探索。各種模式、各種樣本、各種經驗層出不窮。其中，衢州市在繼承與發展“楓橋經驗”的基礎上，構建了“主”字型現代化基層治理體系，探索社會治理的長效機制，趟出了一種社會治理的新模式。本報告希望通過系統分析衢州社會治理的創新實踐，總結其重要經驗及現實啟示。可以肯定，這一根植于中國大地的偉大實踐，具有旺盛的生命力，必將為新時代社會治理理論創新提供充分的營養，也為各地社會治理提供一種新的思路和樣本。