第四節　中國礦業權市場化改革探析

由于礦產資源法定為國家所有，礦業權出讓具有天然的行政壟斷特性，各級政府作為國家代理人行使礦權資源使用權轉讓的讓渡主體。盡管近年來中國礦業權管理改革取得了長足進展，但在現行制度的安排下，礦業權出讓轉讓尚存在不合理的行政干預、不公平的出讓轉讓、不規范的市場管理和不透明的價款評估等問題。筆者建議，要通過修訂法規和簡政放權，徹底打破對礦業權的行政壟斷和過度干預，通過建立健全全國統一的礦業權交易市場，進一步完善礦產資源的有償使用制度，通過提高礦產勘探開發的監管執法水平，推動礦業市場規范運行和礦區環境修復。

一、中國礦業權改革和管理現狀

礦業權⁽⁵⁾衍生于礦產資源所有權，是礦產資源所有者與礦業權人的約定。以礦業權為核心的礦產資源開發管理是中國礦業市場化發展的重要組成部分，它在產權界定、投資開發、權益保護等領域發揮著重要作用。中國礦產土地所有權屬于國家，而主要由各級政府代為行使所有權責任。政府在礦業權出讓過程中既是出讓主體，也是管理主體，可以說礦業權一級出讓市場具有天生的行政壟斷特征。因此，如何加快礦業權出讓市場化進程，讓礦產資源按照市場邏輯配置，需要從制度設計上界定礦業權出讓市場上政府的角色，限制其利用管理者角色違背市場的公平競爭規則。

（一）采取礦產資源有償取得制度

中國礦業權（分探礦權和采礦權）實行有償取得制度，即開采礦產資源必須按照國家規定繳納資源稅和礦產資源補償費，以維護國家權益和礦業權人的合法權益。中國在礦業權有償出讓上實施分類管理，對高風險整裝勘查礦種，編制礦業權設置方案，按申請在先的方式有償出讓探礦權，對低風險勘查和無風險礦種，堅持主要以招標、拍賣、掛牌方式有償出讓礦業權，要求各地建立健全礦業權有形交易市場。同時，不斷深化礦業權競爭出讓制度改革，強調盡量減少申請在先、協議出讓等行政方式配置資源，充分發揮市場配置資源的決定性作用，全面推進礦業權競爭性出讓；從嚴協議出讓管理，建立協議出讓基準價制度，完善國家財政出資探礦權管理，強調一般不得協議出讓礦業權，特殊情形可通過試點不斷完善。

《中華人民共和國礦產資源法》第三條規定：“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。”基于此，在礦業權的取得、轉讓、處分等諸多方面被課以公法上的義務，礦業權的出讓必須通過行政許可，而礦業權糾紛通常要通過行政訴訟途徑來解決。盡管探礦權是經過行政許可取得，受到行政管理和監督，但就本質而言，探礦權仍然屬于物權范疇，不是典型的私權，而是公法化的私權，或稱準物權。2007年中國公布的《物權法》將探礦權、采礦權納入了“用益物權”。2017年10月實施的《中華人民共和國民法總則》第八十一條規定：“國家所有的礦藏，可以依法由全民所有制單位和集體所有制單位開采，也可以依法由公民采挖。國家保護合法的采礦權。國家所有的礦藏、水流，國家所有的和法律規定屬于集體所有的林地、山嶺、草原、荒地、灘涂不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓。”而且，探礦權、采礦權均實行有償取得制度，開采礦產資源必須按照國家有關規定繳納資源稅和礦產資源補償費。若要把礦業權這種經過行政許可的用益物權在市場中有效配置，則需要可操作的規則、流程來規范交易機構和交易行為，維護國家權益和礦業權人的合法權益。倘若礦業權出讓后，應依據物權的性質進行管理，按照市場供求規律實現交易。

近年來，為了規范礦業權市場，減少礦業權交易中的尋租行為，中國政府出臺了各項監管政策，嚴格礦業權出讓轉讓管理行為。2000年，國土資源部制定了《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》（國土資發〔2000〕309號），以培育、規范礦業權市場。2006年，國土資源部重點發布《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》（國土資發〔2006〕12號），提出對礦業權全面實施分類管理，對高風險勘查，堅持申請在先的探礦權出讓管理制度，進一步強化勘查實施方案審查。對整裝勘查區高風險勘查，通過編制礦業權設置方案，保障合理布局。對低風險勘查和無風險礦種，堅持主要以招標、拍賣、掛牌方式出讓礦業權，綜合資金、技術、業績、誠信等要素設置競爭條件，防止簡單的“唯價高者得”。2010年國土資源部發布了《關于建立健全礦業權有形市場的通知》（國土資發〔2010〕145號），要求各地加快建立和完善礦業權有形市場。2017年4月，國務院發布實施《礦產資源權益金制度改革》，將現行探礦權、采礦權價款調整為適用于所有國家出讓礦業權、體現國家所有者權益的礦業權出讓收益，并將中央與地方的分享比例確定為4：6；將探礦權、采礦權使用費整合為礦業權占用費，并將中央與地方分享比例確定為2：8。

（二）全面實施礦業權設置方案制度

2011年，國土資源部發布《關于進一步完善礦業權管理促進整裝勘查的通知》（國土資發〔2011〕55號）提出全面實行礦業權設置方案制度，即國家以整裝勘查區為重點，依據勘察結果，編制礦業權設置方案，合理劃分探礦區塊。其中，國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區、整裝勘查區的礦業權設置方案由省級國土資源主管部門編制，國土資源部審批；其他礦業權設置方案由省級國土資源主管部門組織編制并審批；而涉及《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（國務院令第240號）和《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院令第241號）規定的34個重要礦種⁽⁶⁾的礦業權設置方案，報部備案。2012年國土資源部發布《國土資源部關于嚴格控制和規范礦業權協議出讓管理有關問題的通知》進一步對礦業權協議出讓的適用范圍、審批權限和程序以及申請要件做出了明確規定，重點提出協議出讓探礦權、采礦權，應當符合礦產資源規劃和礦業權設置方案，對不符合礦產資源規劃和礦業權設置方案的，不得批準。

（三）簡化或取消礦業權審批程序

2013年12月，國務院發布《國務院決定取消和下放管理層級的行政審批項目》決定取消整裝勘查實施方案審批詳見《國土資源部關于加快推進整裝勘查實現找礦重大突破的通知》（國土資發〔2012〕140號）。2013年，國土資源部在銻礦等重要優勢礦產的礦業權管理上做出調整：取消銻礦礦業權暫停政策，實行鎢礦和稀土礦礦業權差別化管理政策。2014年1月，國務院出臺《關于取消和下放一批行政審批項目的決定》（國發〔2014〕5號），進一步取消了中外合作勘查、開采礦產資源前置性審查、礦業權投放計劃審批、煤炭礦業權審批管理改革試點省煤炭礦業權審批項目備案核準和地質調查備案核準等四項行政審批項目，而在國家地質公園地質遺跡保護區外的園區進行礦產資源勘查、開發和工程建設活動審批下放至地方政府負責審批。2017年6月，中共中央、國務院發布《礦業權出讓制度改革方案》要求下放審批權限和強化監管服務。

（四）確立以招拍掛為主的礦業權分類出讓管理制度

中國對礦產資源實行集中統一與分級分類相結合的管理體制。其中，探礦權實行部和省兩級審批登記，采礦權實行部、省、市、縣四級審批登記，探礦權、采礦權轉讓實行部和省兩級審批。探礦權、采礦權滿足法定條件后，經批準方可轉讓。概括來講，中國礦業權出讓方式主要有五種形式，其中批準申請出讓和協議出讓屬于非市場出讓，而招標、拍賣、掛牌出讓屬于市場出讓。2017年6月發布的《礦業權出讓制度改革方案》提出，建立符合市場經濟要求和礦業規律的礦業權出讓制度，即要求以招標、拍賣、掛牌方式為主，全面推進礦業權競爭出讓，嚴格限制礦業權協議出讓，爭取用3年左右的時間建成“競爭出讓更加全面，有償使用更加完善，事權劃分更加合理，監管服務更加到位”的礦業權出讓制度。其中，對油氣與非油氣礦產等特殊情形下的重疊設置做出了專門規定。

一是批準申請出讓。由主管部門按照“申請在先”的原則，通過審查批準申請出讓礦業權，通常是申請無償取得，適用于法律法規另有規定以及主管部門規定因特殊情況不適宜以協議招拍掛方式出讓的礦業權。

二是協議出讓。由主管部門依法批準申請出讓礦業權，通過雙方協商確定礦業權價格、年限、范圍、付款方式和時間、開發利用要求等事項，適用于法律法規另有規定以及主管部門規定因特殊情況不適于以招拍掛方式出讓的礦業權。協議出讓是一種特殊的出讓方式，具有行政審批要素，也有市場交易成分，但出讓時沒有競爭者。目前有兩種情形允許協議方式出讓，包括國務院確定的特定勘查開采主體和批準的重點建設項目、大中型礦山已設采礦權深部。以協議出讓方式取得的礦業權，10年內原則上不得轉讓。

三是招標出讓。由主管部門準備礦業權招標文件，發布招標公告或邀請函，邀請特定或者不特定的投標人參加投標，擇優選擇投標人，適用于大型、復雜的礦產地出讓，要求中標人有足夠的資金和較高的資質。

四是拍賣出讓。由主管部門依靠有關規定組織競買人競價，按“出價最高者”的原則確定受讓人，適用于礦產品市場活躍、競買者眾的一般礦業權出讓。

五是掛牌出讓。由主管部門將擬出讓礦業權的交易條件在礦業權交易場所掛牌公布，按照掛牌期限截止時競買人出讓價格結果確定受讓人，適用于礦產品市場不太活躍，預測競買人數不多的礦業權出讓。

（五）協議出讓實行部、省兩級審批權限管理制度

探礦權、采礦權協議出讓實行探礦權由國土資源部和省級國土資源主管部門兩級審批，采礦權由部、省、市、縣4級審批。根據《礦業權出讓制度改革方案》，國土資源部負責石油、烴類天然氣、頁巖氣、放射性礦產、鎢、稀土6種礦產的探礦權采礦權審批，負責資源儲量規模10億噸以上的煤以及資源儲量規模大型以上的煤層氣、金、鐵、銅、鋁、錫、銻、鉬、磷、鉀11種礦產的采礦權審批，其他原由國土資源部審批的下放省級國土資源主管部門。

國土資源部的審批權限是：《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和《礦產資源開采登記管理辦法》附錄中所列的34個重要礦種探礦權、采礦權的協議出讓，除由省級國土資源主管部門依授權審批以外，均由國土資源部負責審批。省級國土資源主管部門審批權限：一是《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和《礦產資源開采登記管理辦法》附錄中所列34個重要礦種以外其他礦種探礦權、采礦權的協議出讓，由省級國土資源主管部門審批（詳見表2-1）。二是國土資源部授權省級國土資源主管部門負責審批的礦業權協議出讓申請范圍，屬于因整合或擴大勘查開采范圍需要協議出讓的，授權省級國土資源主管部門負責審批。《礦產資源規劃編制實施辦法》（2012年發布，國土資源部令第55號）提出，礦產資源規劃編制權限與礦業權審批發證權限相一致。2013年3月1日開始實施的《土地復墾條例實施辦法》（國土資源部令第56號）要求在申請用地和采礦權報批前應當編制土地復墾方案，并規定對不履行土地復墾義務的，不予辦理建設用地審批、采礦權審批和采礦許可證延續、變更、注銷手續。在操作層面，礦業權協議出又須分情況履行審批程序，而石油、天然氣、煤成（層）氣、頁巖氣和放射性礦產的探礦權、采礦權協議出讓管理辦法則由國土資源部另行制定。

（六）制定嚴格規范礦業權交易的規則

2012年3月1日開始實施的《礦業權交易規則（試行）》，是國土資源部發布的第一部專門規范礦業權交易的文件。該規則主要是從招標、拍賣、掛牌方式開展礦業權交易的操作要求和流程；礦業權交易中止、終止和恢復交易的情形和要求；各級國土資源主管部門的監管職責三個方面來對礦業權交易行為進行規范的。然而，該規則并沒有闡明具體的礦業權交易方式，并沒有突出發揮市場在礦業權配置中的決定性作用，而涉及礦業權交易方式的規定依然散落于各級法律和行政法規中，并且在銜接上也存在著一定的矛盾與模糊，因而容易帶來各種法律風險問題。

（七）建立健全礦業權有形市場和礦產開采信息公示公開制度

早在2012年底，全國296個礦業權交易機構就正式投入運行，省、市兩級礦業權有形市場全面建立。其中，265個地級市州礦業權交易機構基本建成，31個省級礦業權網上交易開始試點，其中湖南、寧夏、江西、吉林等省（自治區）已全部實現網上出讓，遼寧、貴州、廣西等省（自治區）部分實現網上出讓，從而為全國探索建立礦業權網上交易統一平臺奠定了基礎。國土資源部（即自然資源部）全面落實礦業權出讓轉讓信息公示公開制度，使得礦業權出讓轉讓信息更加透明。2011年4月以來，中國全面實現礦業權出讓、轉讓交易活動及相關信息公示公開，包括申請在先、招拍掛、協議出讓，探礦權轉采礦權、有形市場的出轉讓、申請協議出讓等信息，并建立公示公開信息與統一配號系統的互聯。另外，國土資源部對礦產資源勘查開采監管方式進行改革，將年檢制度改為信息公示制度。2017年礦產資源勘查開采信息公示制度全面實施以來，全國公示勘查項目2.61萬個，公示率為94.0%；公示開采礦山6.40萬座，公示率為90.0%。

（八）推進礦業權競爭性出讓試點

2011年開始，在油氣等重點礦種領域開始實施探礦權競爭性出讓試點，重點選擇南海和黃海兩個常規油氣區塊，通過議標方式對比企業提交的勘查實施方案，擇優確定受讓人，初步建立油氣探礦權競爭性出讓制度，同時開展頁巖氣探礦權招標出讓試點，打破了單一的“申請在先”方式，首次以招標方式出讓頁巖氣探礦權，面向社會引入競爭機制。2015年，在新疆開展常規油氣探礦權改革試點，通過競爭方式出讓了4個油氣區塊的探礦權。《礦業權出讓制度改革方案》選取了山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6個省（區）有序開展試點，重點完善礦業權競爭出讓制度，嚴格限制礦業權協議出讓，下放審批權限和強化監管服務等。

二、中國礦業權市場化配置存在的問題

由于礦業自身的規律性、特殊性及復雜性，中國礦業權管理體制存在著多層次的委托—代理關系。盡管礦產資源的所有權屬于全民或國家，但實際控制權或管理權最終都委托給各級地方政府，即在所有人缺位的情況下，各級政府及其主管部門參與礦業權交易的條件十分便利。

現階段，中國礦產資源勘探開發與土地所有權分離，礦業權出讓市場化程度不高，存在行政壟斷和行政干預的問題，主要表現在探礦權、采礦權出讓市場上，各級政府尚未理清市場中投資者和監管者的責任界限，現行“招拍掛”主導的競爭性出讓機制尚存在缺陷，招拍掛市場還存在“隱形計劃”，交易不透明、不公正；而在二級轉讓市場上，雖然市場已有所放開并呈現競爭形勢，但多數礦產權仍然受當地政府的制約，政企不分、政事不分的問題仍然存在。

在目前這種制度安排下，與其他行業相比，中國礦業領域的市場化程度還相對較低，規范的礦業權市場建設尚處于起步階段，市場對礦業要素的配置能力還不強，盡管礦業權市場配置中競爭性出讓轉讓逐漸占據主導地位，但無論是探礦權還是采礦權均不能完全做到以“招拍掛”的方式出讓轉讓，而即便采用“招拍掛”方式出讓轉讓，背后也仍存在所有制歧視，伴生礦業權分離出讓也不利于資源綜合開采利用等。為此，進一步深化礦業權市場化改革亟待破題，首要的是處理好政府所有權代理人和市場管理者的角色界定，建立健全規范有效的全國統一的礦業權市場，讓資源有償使用和生態補償機制有機結合起來，按照產業鏈專業化運作的方式，真正發揮市場在礦產資源配置中的決定性作用。

（一）礦業權出讓時行政干預特征比較明顯

目前，中國礦產資源屬于國家所有，礦業權出讓由國家通過行政審批或競標壟斷經營，按照統一管理與分級分類管理的原則，由代表國家的各級政府部門負責實施。而礦業權出讓以后，就不適合過多地用行政手段管理，而應用市場手段進行調解。在礦產資源勘探、開采出讓環節，作為礦業權的實際控制人，各級政府行政干預礦產資源的開采利用是合法合規的，但不能直接經營礦業權或越權審批礦業權，或利用控制權謀取更多的礦業權轉讓收益。例如，有些國土資源管理部門把礦業權出讓作為地方財政的重要來源之一，通過設立投資公司經營礦業權，壟斷優質探礦權，進行礦業權儲備，直接經營礦業權；有的地方政府越權審批礦業權，以招商引資名義將礦業權協議出讓給指定的企業，個別地方政府管理部門甚至對探礦權設計和報告重復評審、重復收費，有的管理部門還違規操作，將地勘單位的探礦權無故劃走或“挖天窗”，或拖延審批，或將申報的礦權信息泄露給他人，人為造成不公平競爭。

中國仍然保留申請審批出讓和協議出讓礦業權兩種制度，以及探礦權人優先獲取采礦權的排他性制度安排，使得非競爭出讓成為商業賄賂的制度根源。例如，在一級出讓市場制度安排上，中國《礦產資源法》規定：“探礦權人有權優先取得勘查作業區內礦產資源的采礦權。”值得注意的是，對于探礦權人優先權的行使應當符合怎樣的條件和程序問題，中國法律法規也未做出統一、明確的規定，這樣通過探礦權人優先權取得礦業權與采用招標、拍賣、掛牌的競爭性交易方式之間存在明顯沖突。再如，在二級轉讓市場制度安排上，中國《礦產資源法》規定：“禁止將探礦權、采礦權倒賣牟利。”這條規定明確規定了礦業權轉讓的前提條件，并且禁止把營利作為礦業權轉讓的目的，顯然不利于礦產資源的有效配置，限制礦業權的自由轉讓。

近年來，中國探礦權申請出讓或協議出讓宗數占比較高，招拍掛出讓占比在2011年達到31.41%的高點，而到2013年這一占比已經下降至20%以下，此后雖有攀升但也沒有超過40%；采礦權招拍掛出讓占比始終保持較高比例，但是在2007年達到99.10%的高點后開始出現下降，尤其是2013年下降至66.78%的低點，2014年略有增長也只有75.53%，這說明采礦權非競爭出讓占比仍占有一定比例（見表2-2、表2-3和圖2-3）。雖說關于全面實施招拍掛競爭性出讓尚存爭議，但非競爭出讓比例的上升，使得地方行政壟斷狀況得到加強，這并不符合讓市場自由配置資源的改革方向。

（二）礦業權競爭性出讓尚存在所有制歧視

長期以來，政府壟斷著礦業權一級市場。在很長一段時期內，中國大量國有企業通過劃撥方式無償取得礦業權，直到2005年開始原則上停止了礦業權無償授予和行政審批。從總體上看，大部分國有礦山礦業權仍處于無償使用狀態。這種“雙軌制”不利于礦業權市場化的推進，造成了企業之間的不公平競爭，影響了市場競爭的秩序。2005年以后，即便開始對所有礦產資源開采征收資源補償費，但《礦產資源補償費征收管理辦法》所確定的有償取得的對價太低，各種可用礦種規定了按照其銷售價格0.5%～4%不等的補償費費率，其中煤炭、石油、天然氣的費率為1%，其他絕大部分礦種的費率也都在2%以下。中國礦產資源補償費平均費率（占銷售額的比例）不足1.2%，而國際上平均為2%～8%。

近年來，盡管政府更多地采用“招拍掛”方式出讓礦業權，但是往往傾向于國有性質的地勘單位和開采企業，民營企業新進入探礦或采礦領域面臨著所有制歧視，尚不能平等參與“招拍掛”競價活動。以探礦權為例，中國礦產勘探領域的實際情況是，大量的探礦權人是各地的地勘單位，如地勘局、地勘大隊、地勘院等。而這些單位多數屬于事業法人，而非企業，很難成為真正的市場主體，影響了市場的規范運行。根據2012年和2016年地質勘探單位經濟類型劃分，其中國有單位分別占52.2%和49.24%，而純屬私營的地質勘查單位只有1.7%和2.04%（見圖2-4）。在實踐中，這種現象所揭示的行政干預的痕跡十分明顯，不符合探礦權市場化的發展趨勢，也難以理清法人財產權關系，必須盡快通過地勘體制的市場化改革加以改變。

（三）礦業權市場監管尚未規范到位

現有的礦業權市場監管問題突出。主要在于政府在礦業權市場中扮演著多重角色，既是礦產資源所有者，又是礦業權市場的管理者和服務者。可以說，在礦業權出讓市場，政府管理部門存在“既當運動員又當裁判員”的情況。作為資產所有者，政府普遍存在“重進入、輕退出”“重有償、輕賠償和補償”、礦業權“隱形”轉讓等問題，而忽視作為管理者的監督責任，導致礦權糾紛不斷涌現。例如，一級出讓市場中，可以進行出讓的礦業權的底數不清；而二級轉讓市場，一些礦業權人為了規避繳納礦業權價款，私下非法轉讓、暗地交易。例如，有些國土資源管理部門把工作重點放在礦業權的有償出讓等有收益的環節，而對礦產資源開采的環境保護和合理利用監管不到位，過分強調有償出讓而缺少有效監管，容易導致投資主體重視炒賣炒買礦業權，放任買方出資評估礦業權價款，而不是鼓勵投資企業進行實實在在的找礦、勘探和開采，這也不是市場經濟應有的做法。

（四）礦業權價款評估不公正、不透明

目前，國內已經相繼建立起了不少礦權礦產品市場，但多數礦權交易所和礦權交易中心分屬各地行政部門，其功能局限于監管、發證，除礦業權的評估業務外，多種中介業務仍未開展，礦業權市場中介要素明顯“缺位”。例如，經紀、交易服務、交易信息、融資籌資等其他中介業務服務水平不高，信用體系不健全，有的還存在編制假報告、提供假信息等現象。近年來，雖然礦業權評估還沒有大的違規事件發生，但大環境下礦業權評估不規范現象事實上是存在的。例如，評估費與評估結果掛鉤，評估出多少價位相應地給多少評估費，高評或低評不可避免，甚至事先已經確定好了評估值。在機制上，由于評估委托機制不順，由買方出資評估賣方資產，賣方只進行備案或合規性確認。例如，2007年甘肅省慶陽市正寧南煤田南礦區采礦權拍賣，最后被甘肅省華亭煤業集團有限責任公司以47.5億元拍得，而該煤礦起拍價為7.5億元。之所以出現炒作礦業權的問題，根本原因還是在于礦業權評估機制不合理，給炒作礦產留有利潤空間。有的地方礦業權設置不夠合理，較小的礦業權在進行市場交易時，沒有標準界定，評估價格難以與市場價值接近，容易造成主觀抬升或降低礦業權價格，增加實際定價的難度。目前，礦業權評估定價受多種因素的影響，如果礦業權作價偏低，不但不能起到投資或者出讓定價參考的作用，以偏低價格出讓也容易造成國有資產流失。因此，礦業權價款評估不透明，缺少足夠的公信力，致使價格發現和資源配置功能完全沒有體現。

（五）資源稅征收不平衡、不規范

1984年，中國開始征收資源稅，對煤炭資源實行從量定額計征，這種計稅依據缺少收入彈性，調節機制不靈活。中共十八屆三中全會決定提出，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間的要求，結合相關資源特點、資源稅費性質，逐步將水流等自然資源納入資源稅征收范圍。從當前來看，正在推行的資源稅費制度改革總體上仍存在稅率偏低和改革緩慢的問題。資源稅改革原為“十一五”工作目標，但一直推進緩慢。長期偏低的稅率對地方財政的貢獻非常微薄。于是，2010年5月，新疆率先進行資源稅費改革，將原油、天然氣資源稅由從量計征改為從價計征。2011年11月1日實施的《中華人民共和國資源稅暫行條例》，資源稅改革率先在石油和天然氣領域開展，采取從價計征，征收稅率為5%，而煤炭資源稅維持從量計征方式，其中焦煤稅率為8元／噸，其他煤炭為2～4元／噸不等。2014年10月，財政部和國家稅務總局再次發布《關于調整原油、天然氣資源稅有關政策的通知》提出，原油、天然氣礦產資源補償費費率降為零，相應地將資源稅適用稅率由5%提高至6%。實際上5%或6%只是資源稅征收的基準線，在執行過程中往往會打折扣，剔除綜合減征率后的實際征收稅率往往低于5%或6%。因為每個油氣田均可享受一定比例的減征額，最終實際征收率也不盡相同。由于煤炭、油氣等礦產資源大都掌握在中央企業手中，偏低的資源稅率往往導致高額的壟斷利潤。有些地方政府也表示，現行煤炭的資源稅率太低，實施細則中確定的各地煤炭資源稅稅率略顯不公平，很難體現其資源的稀缺性、生態修復成本和國家資源有償使用的本質。偏低的資源稅、征管范圍偏窄和稅費改革遲緩，導致資源稅征收過程相當不規范，由此產生資源浪費、生態破壞及安全問題，并會在資源富集區造成大量社會問題。

三、國外礦業權市場化配置的情況

世界上大多數國家都規定礦產資源歸國家所有，并通過市場機制來管理礦產資源產權，實行所有權與使用權分離的模式。礦業權一級出讓市場一般都由國家壟斷。國外礦業權出讓通常遵循協商和非協商兩種機制，主要堅持“先來先取得、先來先考慮、政府運用行政裁量權選擇礦業權受讓人、招標拍賣方式”等原則。但因各國的國情不同，礦業權出讓的方式也不盡相同。實際上，市場化出讓和非市場化出讓的方式各有優劣。一般而言，地質資料越少，風險越高，通常采用申請在先；地質資料越多，風險越低，投資者越容易做出決定，通常采用招標拍賣的方式。從國外的情況來看，按照申請在先的原則授予礦業權，是多數礦業國的通行做法。而招標拍賣只是次要方式，與申請在先相互補充。但現在的趨勢是許多國家經常使用招標拍賣方式，默認其為官方發證程序。

（一）美國礦業權出讓轉讓管理制度

美國相關法律規定美國公民和準備成為美國公民的外國人均可以進行礦區標界，并且保有采礦用地。換句話說，美國采用以土地所有者的所有權為基礎的礦產資源所有權體制。礦業企業在勘探之前一般都先申請礦地權，同時設計出選擇權，即由賣主向買主提出的，給予買主在一定期限內接受賣主提出的專有權合同。美國礦業法規定，按礦種的不同確定不同的出讓方式。美國分陸上礦產和水域礦產兩大類分別管理：陸上礦產根據在國民經濟發展中的作用、意義和供求狀況分三類。第一類為“可標界”礦產，包括除銅、鉛、鋅外的金屬礦產和石膏、金剛石、寶石、沸石等非金屬礦產；第二類為“可租讓”礦產，包括油氣、煤、銅、鉛、鋅、硫、磷、鉀等重要礦產；第三類為“可銷售”礦產，包括砂、礫、石、黏土等建筑材料。

美國礦業權主要通過自由進入和特許制度、礦地租借制度或材料銷售制度取得。美國對第一類“可標界”礦產和第二類“可租讓”礦產中未知礦床出讓執行自由進入及特許制度，即按照申請在先原則授予。這種出讓方式手續簡單，只要簡單的申請及登記（立樁標界）即可，并且取得礦權不需要繳納費用。國家在開采過程中從征收的礦地租金和權利金中得到利益。美國對第二類“可租讓”的已知礦床以及美國領域內的水域礦產的出讓主要采用招標拍賣方式進行出讓轉讓。美國對“可銷售”礦產出讓主要是通過競爭性銷售辦法來授讓礦業權，因為這類礦產不需復雜的勘查工作，資源情況基本明了，故政府把其作為國家財產出售。

美國以出租方式出讓公共土地和蘊藏有聯邦保留礦產的土地的可租賃礦產，要求礦業權申請人按照礦區面積繳納礦地租金，并且每年繳納不低于礦產品銷售額10%的權利金。而對含有石油、天然氣的國家森林系統公共土地上礦產資源的租賃，還要求必須經過競爭性招標的辦法租讓，只有在無人肯出等于或高于法案規定的最低標的金額時，才可以采用非競爭性的方式出租。美國執行可標界、可租讓和可銷售的陸上礦產礦業權可轉讓、租讓和轉租，但必須按契約方式轉讓，既可轉讓給法定繼承人，也可由遺囑執行人或行政管理人員協助出售礦業權。

（二）日本礦業權出讓轉讓管理制度

日本《礦業法》規定除非條約有特別約定外，原則上不允許日本國民或日本法人以外的人成為礦業權人。日本礦業權出讓轉讓管理制度以許可證制度為主，分為鉆探權制度和采掘權制度。礦業權兩權出讓采用申請授予制，在審批時需有關政府部門與地方政府的廣泛協商。對于礦業權的授予，國內法人和自然人通過申請授予，外商是通過協議、招標和拍賣的方式。日本政府管理職能集中在礦業權的保護、環境及資源保護、勞動就業及礦工安全等方面。根據日本《礦業法》規定，根據公益的需要，可劃出禁止設立礦業權的區域，為防止礦害，可命令礦業申請人在一定期限內遞交關于事業設備的有關設計書，還必須舉行聽證會征求各方面的意見。取得鉆探權的企業在探明勘探區確有礦產并適于開采時，享有所探礦床的采掘優先權。

除了在《礦業法》中已有明確規定，日本礦業權的轉讓還適用不動產的規定，限制較少。日本《礦業法》第13條規定，礦業權除成為接替及其他一般性繼承、轉讓，拖欠款項處理以及強制執行的標的外，不能成為權利的標的，但采掘權可以成為抵押權及租礦權的標的。為了規范礦業權市場，對礦業權轉讓實行程序性限制，礦業權轉讓要經過官方的同意并登記才能生效。日本《礦業法》中還專門針對租售礦權的設立、區域、有效期等做出了具體規定，促進了礦業權的合理配置。

（三）澳大利亞礦業權出讓轉讓管理制度

澳大利亞法律規定，礦產資源屬于國家所有，國家享有對礦產資源的所有權，其中聯邦政府擁有各領地（北領地除外）上和海洋礦產資源的所有權，各州擁有其州內自然資源（陸上和近海域3英里內的自然資源）的所有權。根據澳大利亞礦業法規定，礦業權劃分為探礦權、采礦權和與礦業權有關的其他權利。其中探礦權包括礦業者權利、小范圍探礦權和大范圍探礦權，采礦權是探礦權人對其取得采礦許可證之前對探得的礦產集寧開采或開發的權利，而與礦業權有關的其他權利包括通常目的租約、雜項工程許可證等。

國家和州政府都可以出讓礦業權。申請人申請探礦權、采礦權時，除一次性繳付申請手續費外，每年還要按許可證允許的面積繳納租金；州政府對已經圈定控制的礦體，試圖向私營公司轉讓礦業權既可以出售全部權利或在商業開采時購買少量股份；也可以與第三方建立合資企業進行開采，由政府和公司共同擁有股份。新南威爾士州的礦業權出讓包括申請授予和招標拍賣兩種方式，西澳大利亞和北部地區的礦業權出讓主要是通過協議的方式。澳大利亞允許礦業權由當事人雙方協商合法轉讓，而礦業權在當事人之間協商轉讓議定時，政府一般不進行干預，但轉讓人必須履行完成勘查投資承諾、支付勘查作業資金額、按期繳納租金和保證金、按期報告開支情況、勘查進度和結果、滿足恢復生態環境的要求等義務。轉讓的程序是首先申請，經主管部門批準后，辦理轉讓登記手續并在報紙上發表聲明后生效。礦業權人可以將礦業權轉讓給出價最高的人；可以尋找合資伙伴來分擔勘探風險，通過建立聯合股份公司，將權利轉讓給該公司；還可以礦山企業的資產及其產品作為擔保進行籌資，但其基本條件是其應有抵押權。

（四）加拿大礦業權出讓轉讓管理制度

加拿大是一個由10個省和3個地區組成的聯邦國家。加拿大憲法規定，礦產資源管理權由聯邦政府與省政府分享共管。換句話說，加拿大礦業權管理部門分為聯邦和省2級，分別負責其權限范圍內的礦業權管理工作，其中12個省（區）擁有較大的管轄權，各個省轄區內的礦產資源歸當地省政府管理，有的省是鼓勵各種各樣的投資者進行勘探和開發，也包括自然人和外國投資者，而聯邦政府負責沿海大陸架礦產資源的管理和全國鈾礦資源的統一管理以及印第安保留地、國家公園的公有土地內的礦產資源的管理。

加拿大多數省區采礦權采用“自由進入”制，即允許個人和公司自行標樁申請，但申請人要求獲得勘探許可或類似的許可證，然后按照“先到者先得”的原則獲得采礦權。探礦權主要通過申請審批交費后直接授予，采礦權租約按照承租契約處理。在加拿大取得勘探或開發的權利，需要向省政府自然資源部門申請兩種權利：初級勘探權和高級開發權。其中初級勘探權申請較容易，成本比較低，多數省按照開放取得、先到先得的原則，申請條件相當簡單；而高級開發權涵蓋廣，期限長。在勘探活動進行一定的程度，發現一定的資源量后，持有初級勘探權的權利人才可以申請高級開發權，申請時需要提交前期勘探報告和后續開發計劃。而探礦者獲得采礦權后，不需要再向政府報告最低勘探投入，而需按規定向聯邦政府和省政府繳納稅款或租金。不列顛哥倫比亞省礦業法或礦業權法規定，加拿大礦業權的放棄、更換、轉讓、轉租、出售應履行申請審批登記手續，并對出售、出租礦業權的廣告形式有所規定。魁北克省礦業法規定，非排他性的礦業權不得轉讓，排他性權利可依法申請轉讓，經審批登記后生效。安大略省礦業法規定，礦業權轉讓必須履行申請、審批、登記程序，并規定了礦業權轉讓的格式。

加拿大對石油資源礦業權做了具體規定。《加拿大石油資源法》對領土內石油資源礦權及利益做出了規定，與石油資源礦權相配套的法規有：環境研究的調查基金地區規章、領土石油權利金規定、領土登記規定、航測制定區的規章等。加拿大對石油開采實行許可證制度，即授權當事人在規定的區塊和期限內開展規定的石油業務，并履行相應的責任和繳納稅費。

（五）俄羅斯礦業權出讓轉讓管理制度

俄羅斯《礦產法》1999年規定，在俄羅斯聯邦領土邊境內的礦產，包括地下礦產資源、能源和其他原料屬于國家所有。資源的開發、利用和支配由俄羅斯聯邦和俄羅斯聯邦主體共同管理。俄羅斯規定各種所有制形式的法人以及其他國家的公民都可以成為地下資源的使用者。俄羅斯采用許可證方式管理礦業權。根據《俄羅斯聯邦地下資源法》的規定，礦業權基本上是采用招標和拍賣的方式出讓。俄聯邦內海、領海和大陸架礦區的競標和拍賣，由俄聯邦政府決定。礦區使用權公開競標或拍賣只有一家參加而未能舉行時，只要符合公開競標條件，就可以向競標者頒發礦區使用權許可證。

（六）巴西礦業權出讓轉讓管理制度

巴西《礦業法》規定，探礦權由礦業能源部向個人或公司授予，擁有勘探許可證者享有優先申請采礦許可證的權力，如因市場條件不好，探礦權持有人可向政府報告暫不開采，待市場條件成熟后政府再通知其開采，如再不開采，他人可以申請開采，政府可將采礦權授予他人。采礦權由符合法律規定資格的采礦權人，向礦業能源部提出正式采礦申請，經審查批準，發給采礦許可證，采礦權在資源枯竭之前均有效（除非被政府吊銷），采礦權人一旦取得采礦許可證，必須在6個月內進行開采。

巴西礦業權的出讓有四種方式：①特許制：針對大部分礦山，經政府發給特許執照；②批準制：不需處理就可以使用的礦產品，經申請并授予批準書或許可證；③登記注冊制：以簡單原始工具進行的個體礦業經營者，在政府機構登記注冊；④壟斷制：個別礦種，聯邦政府指定單位經營。礦業權出讓方式主要通過談判確定，具體形式有一次買斷，可以分期付款；組成合資公司，將礦業權作價；向礦業權人支付礦業權使用費。礦業權可以用于出租、抵押、繼承。礦業權轉讓收入應交轉讓稅。礦業權轉讓由雙方談判協商，但需到礦業能源部礦業生產局辦理批準、登記手續，但勘查批準書是發給個人的，即可傳給自然繼承人或尚健在的配偶，若傳給商業繼承人則該繼承人應該符合探礦權人的基本條件。

（七）印度礦業權出讓轉讓管理制度

為了鼓勵油氣勘探和開發，印度于1999年出臺新的勘探政策，允許外國投資者在新勘探許可證框架下參與本國油氣勘探，簽訂產量分成合同，銷售石油和天然氣，進口和運輸液化天然氣，建設煉廠、儲油罐和管網設施等。印度聯邦政府負責頒發油氣資源勘探和開發許可證，并管理油氣勘探和開發活動，而油氣勘探許可證和采礦許可證通常采用招標方式獲得，許可證權利人需繳納稅款或租金，并繳納礦區使用費。

（八）智利礦業權出讓轉讓管理制度

智利是一個礦業大國，國家對礦產資源享有主權，具有絕對的不可侵犯性。1983年《礦業法典》（第1條）規定，國家對于礦藏享有絕對的、排他性的、不可剝奪的和不因時效而消滅的所有權。智利由國家礦業協會負責對礦業權的管理，實行礦業特許權制度。智利國家規定的礦業特許權分為礦產勘查特許權和礦產開發特許權，礦業權轉讓限于國家規定的可租讓礦產的資源和地區。任何人都可以通過法定程序申請和獲得礦業特許權。任何人都可以進行采樣試驗預期發現礦產，并有權申請勘探許可證或采礦許可證。礦業權人向法院申請，由法院代表國家通過司法程序授予礦業權，政府并不涉及礦業權的授予。探礦權人在探礦權有效期及其范圍內擁有取得開發權的優先選擇權。所有自然人或法人都可以申請購買正在履行手續或已建立好的開發特許權或礦區的部分開發特許權。換句話說，礦業權人取得礦業權后即可轉讓，轉讓由雙方協議商定，政府不干預，且中介組織一般不介入礦業權的轉讓，但必須到全國地質礦業管理局礦業權登記處登記后才有效（非行政批準，只是備查）。采礦權人喪失礦業權后，法院將采取公開招標的方式將采礦權轉讓給他人。

（九）南非礦業權出讓轉讓管理制度

南非礦業法規定，任何人申請探礦權必須以法定的方式向礦產能源部部長提出申請，并交納一定的申請費，該申請費是不予退還的，采礦權也是經申請授予的，為取得某一礦區的開采權，申請者要提供開采計劃、預先制訂的社會計劃、用工計劃、社會和用工計劃的財政支持計劃、增加弱勢群體在生產經營中的機會以及改善經濟社會福利計劃。

（十）對中國礦業權管理的啟示

國外礦業權出讓方式有值得中國借鑒之處。完善礦產資源的市場化配置途徑，需要從財產的角度將礦產資源權利物權化，通過民事立法明確礦產權的性質、法律地位、內容和效力。借鑒國外礦業權相關制度安排和政策措施，對中國礦產資源市場化配置具有以下幾點啟示：

一是根據礦產地資源特點、時間、資源價值等差異，選擇適宜的礦業權出讓轉讓方式，必要時需要多種方式相結合，并按照礦業權的物權屬性，以合同的形式加以確定出讓人（如國家）和受讓人（探礦權人和采礦權人）之間的權利義務關系，其特點應該是自愿、有償、有期、有界。借鑒國際上的通行做法，對礦業權的流轉在立法層面進行必要限制，尤其是通過法律法規規范礦業權流轉的登記、審查、備案制度。

二是對不同礦產區塊實施分級分類管理。前景不明朗的區塊，首次申請探礦權可采用申請授予出讓，而礦區范圍較大的可銷售礦產，可采取招標方式出讓，而推斷礦化潛力好的地區及對被取消放棄及因其他原因由政府收回的礦業權的重新出讓的區塊，可采用拍賣方式出讓，對調整經濟結構實施產業政策需給予傾斜的項目，可采用協議方式出讓。

三是盡量適當以競爭性方式出讓礦業權。采用招標、拍賣等競爭性的方式授予礦業權，是多數礦業大國的做法（見表2-4），即便是國家投資發現的礦產地在重新設立礦業權時，也是通過招標拍賣的方式出讓礦業權。可以說，競爭因素是礦產資源勘查開發主體的投資期望，以競爭性方式出讓礦業權，符合市場經濟中由市場供求關系和資源稀缺程度形成價格的要求，能夠最大限度地實現礦產資源所有者的利益。

四、完善礦業權市場化配置的建議

建立礦業權市場制度的基本思想是建立以礦產資源所有權為核心的國家出讓一級市場，以及以市場供需為核心的和以經濟利益為驅動的二級轉讓市場⁽⁷⁾。完善礦業權市場機制，要完善政策法規基礎，規范、優化礦業權出讓市場，培育、顯化礦業權轉讓市場，完善礦業權市場退出機制，構建全國統一的礦業權市場交易平臺，使市場管理權和收益控制權分離并形成制衡機制，引導礦業權中介和技術服務規范化，建立礦產開采環境治理和生態修復基金制度，完善礦業權市場監管體制，促進中國礦業經濟可持續發展。

（一）深化礦業權行政審批制度改革

一是進一步下放和取消礦業權行政審批項目。礦產資源配置是推進行政審批制度改革的重要領域，按照黨中央國務院對行政審批制度改革的總體要求，進一步精簡礦業權審批事項，按照“誰發證，誰審批”的原則下放礦業權轉讓審批權，由發證機關實施采礦權轉讓的審批權限，深化礦業權行政審批制度改革，例如，可探討全面取消礦產資源的礦業權計劃投放審批事項。

二是進一步強化需保留礦業權審批項目管理。進一步強化礦業權設置方案管理制度，保障全國礦業權合理分布，嚴格執行礦業權設置方案；改變礦業權分級審批制度，簡化審批流程，縮短審批時限，初步建立部控省批的“先省級審批，后部級備案”制度；完善礦業權統一配號系統管理，強化對省級審批報部備案配號礦業權的監管。

（二）加快健全礦業權法律法規體制

一是進一步明確界定礦業權的物權屬性。明確政府在探礦權、采礦權出讓中的角色定位和法律責任，規范政府作為市場交易主體和監管者的雙重定位，進一步把出讓后的探礦權和采礦權視為不可侵犯的私權，設計礦業權作為用益物權與行政許可審批登記相銜接配合的制度，政府只能代國家履行所有權責任，并依物權法管理礦業權，區分作為所有者代理人和投資者角色定位，不直接干涉礦業權的轉讓處置。

二是實行權證分離的礦業權管理制度。從事礦業資源勘查必須經過國土資源管理部門審批登記領取勘查許可證，取得探礦權，并按國家法律相關規定進行用益物權登記。明確礦產資源規劃的法律地位，優化設計礦業權招標、拍賣、掛牌、協議和申請在先出讓制度，賦予探礦權人在發現礦產資源后優先直接取得采礦權的法律地位，明確實施具體內容和實現程序，確保探礦權人轉為采礦權人后退出探礦權市場，允許“采礦證”在二級市場自由轉讓，但必須明確的是，有采礦權并不必然就能直接開采，通過強制實施權證分離管理，保證礦產資源開采必須符合相應法規資質條件。

三是健全礦產開發環保相關法律制度。根據不同礦種的經濟價值、在國民經濟中的戰略地位、在開采過程中對環境的影響程度等因素，健全環保和生態修復等方面的法規制度，健全完全反映環境損害成本的資源價格形成機制。

（三）建立規范有效的礦業權交易市場

一是規范、優化礦業權出讓市場。按照“分類管理、分級管理、分出讓方式管理、分區管理、分需求管理”和統一配號的原則，積極推進礦業權市場化出讓，但要防止簡單的“價高者得”，嚴格執行公示公開和集體會審的出讓制度，建立規范有效的礦業權出讓市場競爭性平臺，嚴格執行現行深化礦業權有償取得制度改革的相關規定，公平公正公開地選擇礦業權出讓市場的受讓人，明確規定對礦業權受讓人資金能力、勘查或開采資質、信用等方面的基本要求。

二是培育、顯化礦業權轉讓市場。遵照“信息公開，確權公示；平等自愿，高效有序；產權分割，場內交易；嚴格審查，程序規范；交易撮合，結算安全；分級管理，強化監管”的原則，推進礦業權轉讓市場化建設，打破行政壟斷和地區封鎖，依托全國各地的礦業權市場交易機構，健全全國性的礦業權交易信息網，逐步形成全國統一的礦業權標準化轉讓平臺，明確政府在礦業權轉讓市場的監管責任。

三是健全礦業權價款評估制度。通過建立和完善礦業權咨詢、經紀制度，推進礦業權評估事業單位企業化轉制，培育和發展市場化和社會化的礦業權評估機構，建立評估招標和結果備案制度，形成業內的合理公平競爭；建立礦業權評估行業規范、職業準則、合同示范文本、議價通則、信譽評估制度、執業資格認證等制度。

（四）完善礦業權市場有償準入退出機制

一是完善礦產資源有償使用制度。推進國有礦山礦業權的有償使用，理順礦產資源利益分配關系，包括取消探礦權、采礦權價款，實行礦業權出讓金制度，并明確礦業權使用費為所有權管理費用，培育市場化的地勘投資機制，國家地質勘查基金只用于對國民經濟有重要意義的礦產勘查工作。

二是完善礦業權市場退出機制。允許和鼓勵礦業權以合法途徑轉讓，實現自由退出，允許利用資本市場轉讓礦業權權益，實現自由退出，準許通過礦產勘查區塊縮減，實現強制性退出；明確礦產資源收益向基層政府和礦產地居民轉移支付。

（五）強化礦業權市場監管與執法水平

一是改進政府礦業權市場管理方式。政府必須以公正的立場保證市場交易主體在競爭有序的狀態下進行，改變傳統的只參與不管理的礦業權市場管理方式，主動依法規范管理市場交易，建立健全行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與相結合的礦業權市場監管體系，按照法律規定礦業權變動的公示公信原則，做好礦業權申請人資質審查、備案、登記、核查和監督等義務，對違法破壞市場秩序的礦業權主體加大處罰或清理力度，防止“圈而不探”“以采代探”，創造公平、公正的礦業權交易秩序，保障礦業權人的合理利益不受損害。

二是推進礦業權管理公示、公開。建立健全礦業權申請登記和公開查詢的信息發布制度，完善礦業權重大交易的決策聽證度，健全政務信息公開和社會監督制度。

三是賦予市、縣兩級監督執法權。明確各級政府的監督管理責任，賦予市、縣兩級國土資源主管部門執法權，明確各級政府部門監督檢查的主體資格、管轄范圍、權利義務和法律責任。

（六）建立礦區環境治理和生態修復的保證金制度

一是建立礦業權出讓中環境治理和生態修復保證金制度。通過法律法規制度在礦業權出讓中規定繳納各種保證金，即礦業權人要為礦業權的獲得承擔責任，一次性繳納礦業權保證金、礦地復墾保證金等，避免礦業公司無法履行某些義務時，把“包袱”留給國家和社會。

二是建立礦業權征收的環保和生態修復保證金用于開采地。根據“專項基金專款專用”的原則，征收的環境污染成本收入應支付給開采地用于污染治理，征收的生態修復成本收入應支付給開采地用于生態修復，征收的資源稅轉移給地方政府財政所有，用于承擔因礦產資源開采而帶來的移民搬遷、安置就業等社會支出成本。