（五）草原生態平衡建設

草原生態平衡建設是一項系統工程，目的在于通過控制草場供草量和牲畜量的平衡實現草場生態的可持續發展。主要方式包括：禁牧還草、以草定畜、草畜平衡、減畜、劃區輪放、土地集約化經營、舍飼養殖等其他配套政策。針對不同的草場利用情況，使用不同方式進行草場恢復。年乃索麻村不同草場根據季節而異，草場退化的程度不盡相同，使用的生態平衡措施也不同。

境內熱量分布差異，決定了草場放牧利用的季節性。年乃索麻村地區采取夏秋、冬春兩季輪放的方式利用草場。冬春草場由歷年9月中旬至翌年5月中旬放牧240天左右。夏秋草場由歷年5月中旬至9月中旬放牧120天左右、廣大牧民針對冬春草場放牧時間長，超載量過重的情況，采取上午吃殘，下午吃鮮，逐日蠶食的辦法節約用草，并輔助補飼。年乃索麻村針對超載放牧所導致的草場生產力下降和退化的實際情況，采取措施適當控制牲畜發展，合理利用現有草場資源，加大草原投資，加快草原基本建設，提高草原生產能力，發展草場生態畜牧業。

2011年，為有效緩解草原生態退化的趨勢，促進畜牧業生產方式轉變，提高牧民的政策性收入，推動生態畜牧業和牧區經濟、社會的持續發展，國務院在全國推行“草原生態獎補”政策，同時要求各縣、鄉、村依據實際情況，對夏秋草場實行禁牧，對冬春草場實行草畜平衡。

2014年，根據省政府、剛察縣政府的安排部署，年乃索麻村開展了草原生態保護補獎機制政策績效管理工作。這一政策的推行，實現了鄉、村、草原管護員和牧民聯動，切實有效地促進了年乃索麻村禁牧和超載牲畜核減任務的落實，發揮了牧民參與草原生態保護的積極性、主動性，有效提高了草原生態保護效果。

在草原生態保護補獎機制政策績效管理的框架下，在剛察縣政府、泉吉鄉政府的領導下以及全村牧民的協助下，年乃索麻村進行了如下幾項保障草原生態平衡的具體工作：

1. 強化草原生態保護組織隊伍建設，規范草原管護員管理制度

對于草原生態保護工作，作為青海牧區畜牧業發展工作的重中之重，按照州級干部包縣、縣級干部包鄉、鄉級干部包村社的辦法，明確各級領導和成員的責任分工，細化工作職責，建立縣、鄉、村三級草原監理體系及剛察縣草原監理站，設立泉吉鄉草原監理員、年乃索麻村草原管護員，建立《禁牧管理辦法》并完善《草畜平衡管理辦法》，層層落實責任追究制度，同時將禁牧減畜納入村規民約，充分發揮了牧民群眾監督作用，建立起民間相互監督、互相約束的監督機制。

年乃索麻村草原管護員制度歷史可以追溯到1992年，當時，年乃索麻村全面實行聯產承包責任制下的“一包四定”（草場承包到戶，以草定畜、定產、定稅、定畜產品任務和提留），極大地提高了牧民組織生產的積極性，但與此同時，草原自然災害防護、蟲鼠害防治等工作就變得分散不易組織，同時也無法避免地產生過度放牧等不利于草原生態平衡的行為。基于上述情況，為了保護草原的生態環境，年乃索麻村村民組成了草原管護員隊伍，當時的管護員并沒有一分酬勞，管護員隊伍完全是村民基于對草原的責任和熱愛而組織起來的自發性組織。他們工作的主要職責是草原防火、防汛、滅鼠、滅毒草、偷采礦藏的防護、采礦后的植被恢復工作、草原荒漠化的治理、水土流失的防護以及其他自然災害的防治等；近些年管護員又增加了禁牧區偷放牧的制止、草畜平衡實施區以草定畜的宣傳和監督、劃區放牧的實施、減畜任務的監督、雜色羊淘汰、過度放牧的監督；兼顧草場生活垃圾的清理，環境的保護等責任。草原管護員體制是草原生態保護管理隊伍的重要一環，他們為年乃索麻村草原生態的恢復做出了重大貢獻。

2012年起，根據上級政府出臺的政策，給予草原管護員一定的酬勞，報酬為每人每月1200元，全年14400元。同時，年乃索麻村在縣、鄉兩級草原監理機構隊伍的指導下，強化了村級草原管護員管理。年乃索麻村持續加強草原管護員的培訓力度，通過經驗交流，相互學習，使草原管護員的業務水平得到了進一步提升。對草原管護員的考核采取分級考核評定的辦法，由村委會對管護員依據監管責任書進行年度工作考核，并提出評價考核意見，向上級匯報。將管護員的勞動報酬與草原核查監管職責掛鉤，以監管職責的履行情況，兌現、扣發績效工資。

如今，年乃索麻村共有13名管護員，由于每個管護員需要管護5萬畝草場的情況下，面積過大，而且夏秋草場和冬季草場距離遠，牧區部分地區沒有路，交通不便，造成管護員在部分地區難以管護，因此，年乃索麻村近年來加大了草原管護設備投入，提高了管護能力。

2. 進行生態平衡宣傳教育工作

年乃索麻村通過召開草原生態保護補獎政策工作群眾大會，發放宣傳材料、刷寫標語、樹立禁牧區警示牌等做好宣傳教育工作，大力宣傳草原生態保護補助獎勵機制政策，宣傳禁牧、草畜平衡的意義和目的。使廣大牧民群眾和養殖戶全面了解了國家生態保護、舍飼養殖扶持政策，切實提高群眾對禁牧減畜和實行草畜平衡重要性的認識，不斷提升生態保護意識。

3. 禁牧區全面落實禁牧

（1）構建禁牧領導組織。2011—2016年，年乃索麻村389100畝夏秋草場全部實行禁牧，每畝每年落實補助資金11.66元。泉吉鄉政府成立了由政府鄉長任組長，主管領導任副組長，駐村干部、村委會成員、草原管護員為成員的鄉禁牧和草畜平衡管理工作領導小組，自2014年6月起集中分批開展禁牧巡查，確保了禁牧區沒有任何牲畜進入。年乃索麻村成立了相應組織機構，由村兩委牽頭，草原管護員作為骨干力量負責禁牧宣傳和監管工作，村支書是草原禁牧工作的第一負責人，草原管護員是禁牧工作具體責任和直接責任人。縣、鄉、村層層簽訂了禁牧目標責任書，一級抓一級，層層落實，全面負責落實草原生態保護工作。縣級干部包鄉，鄉級干部包社，明確了各級領導和成員的責任分工，細化工作職責。建立草原管護員監管體系，草原管護員負責相關區域禁牧監督工作。縣政府對鄉鎮禁牧監管工作進行督察，鄉政府對各村禁牧工作和草原管護員工作進行監督檢查，解聘年度考核不合格的草原管護員。同時，將禁牧減畜和草畜平衡納入村規民約范疇，充分發揮廣大牧民群眾的監督作用，建立起牧民間互相監督、互相約束的監管機制。

（2）設立禁牧卡子，嚴格執法管理。鄉禁牧工作組全面負責全鄉禁牧日常巡查工作。泉吉鄉在進入夏秋草場的主要道路上設立了禁牧卡子，阻止和勸返要進入禁牧區放牧的牧民群眾，草原管護員負責村里禁牧日常巡查工作。同時，鄉政府抽調人員分組集中進行專項清查、勸返工作，對不聽勸阻偷放牧戶進行處罰，按照《青海省實施<中華人民共和國草原法>辦法》，對偷牧羊按每只30元進行處罰，牛按每頭120元進行處罰，馬按每頭180元進行處罰，并根據偷放牧時間按比例扣除禁牧補助資金，直到扣完為止。

（3）強化村民自治。年乃索麻村已經將禁牧工作列入“村規民約”，完善村民自治禁牧工作體系，向群眾公布了舉報電話，鼓勵群眾舉報偷牧行為，增強廣大群眾參與禁牧的積極性和主動性。年乃索麻村已經將禁牧與草原生態獎補資金實現掛鉤，草原生態保護獎勵補助資金與村草原管護員責任人直接掛鉤，形成了以村民自主禁牧為主，監督管護為輔、相互監督、相互制約的工作機制。

4. 落實以草定畜、減畜工作，建立完善草畜平衡制度

（1）確定組織責任分工，層層落實。年乃索麻村對275941畝冬春草場實行以草定畜、草畜平衡。本項工作作為年乃索麻村乃至剛察縣草原生態保護的重點工作，采取了縣級領導包鄉，鄉級領導包村抓點、草原管護員包片負責的行政措施。泉吉鄉是責任主體，進行了各項減畜宣傳動員、目標任務落實、矛盾糾紛解決等工作，年乃索麻村具體負責本村的減畜工作，督促超載牧戶按規定核減牲畜、補充飼料；草原管護員在鄉人民政府和村委會的指導下開展工作，具體負責本村減畜政策宣傳動員，參與開展牲畜、牧戶、草場數量核定，承擔本村草原巡查和參與牲畜清點工作，嚴格把關減畜銷售、購入草料證明。

（2）進行草地檢測，核定天然草原載畜量。2014年，在泉吉鄉草原監理員、管護員的配合下，剛察縣草原監理站選擇了不同測產樣地，并對人工草地、農作物秸稈以及飼料等進行了檢測，測出每戶牧民的天然草原載畜量。年乃索麻村規定，全村每戶牧民在冬春草場的天然載畜量為5畝／只羊單位，1只牛=4只羊單位，1只馬=6只羊單位。

（3）清點核查牲畜。泉吉鄉、年乃索麻村禁牧和草畜平衡管理工作組，逐戶進行牲畜清點核查工作，準確掌握了每戶牲畜情況，依據核定的理論載畜量，核減超載牲畜。縣與鄉、鄉與村、村與牧戶層層簽訂減畜合同和草畜平衡責任書。草原管理員與片區牧戶逐個簽訂合同書，落實完成禁牧減畜工作。

（4）年乃索麻村實行的具體減畜措施包括：制定“減畜”驗證數據，保證減畜措施落實。包括自產自銷驗證，內銷驗證和外銷驗證；推行強制減畜，堅持依法治理，嚴禁超載放牧。對隱瞞牲畜量，影響和阻礙減畜，造成草場嚴重退化、沙化，水土流失的，村委會將責令采取草畜平衡措施，逾期不減畜的將采取強制措施，不改正的將按照規定由公安機關進行處罰。

（5）建立了激勵機制，鼓勵減畜。年乃索麻村將草畜平衡獎勵資金與減畜、草畜平衡相掛鉤。對完成減畜任務、履行了草畜平衡義務的牧戶，兌現草畜平衡獎勵資金；對未完成減畜任務的牧戶，除不兌現草畜平衡獎勵資金外，同時還要按照有關政策規定予以處罰。

（6）進行結構性減畜。科學減畜，實現禁牧不禁養，減畜不減收、牧業增產和牧民持續增收的目標。主要削減非生產畜，將清理雜色羊與禁牧減畜結合起來，將雜色羊數量控制在20%以下。深入開展超載畜和雜色羊的集中拍賣和訂單銷售等工作，進行廣泛宣傳動員。據統計，2011年年乃索麻村牲畜存欄合計65780頭（只），2011年至2013年之間共減畜2.38萬頭（只）。（見表3-3）

（7）通過組建生態畜牧業合作社、扶持養殖大戶等形式有計劃地組織牧民發展舍飼半舍飼養殖，加大承載能力。實現“禁牧不禁養，減畜不減收”。目前，年乃索麻村已經成立了年乃索麻生態畜牧業專業合作社，在此社的監督下，牧民們自發組織了不同規模的生態畜牧業聯合經營小組。成員以草場、牲畜和暖棚入股，進行統一生產、統一經營、統一管理、統一分配的“四統一”經營模式。

每個經營小組各個入股戶分別與經營戶簽訂了草場利用協議、放牧員協議，經營戶與年乃索麻生態畜牧業專業合作社簽訂了年乃索麻村生態畜牧業建設草畜平衡制度協議書，每位入股牧民與年乃索麻生態畜牧業專業合作社簽訂草場使用權流轉合同。

根據協議，經營戶要切實履行以草定畜，嚴格按照每只羊單位5畝的載畜量進行放牧，不得超載。年乃索麻村通過生態畜牧業聯合經營小組的方式共整合草場104940畝，整合牲畜18007只，整合舍飼36幢，面積4120平方米。

5. 制定“村規民約”，把禁牧、草畜平衡轉變為廣大群眾的自覺行動

年乃索麻村制定了村規民約，內容包括：牧民群眾要提高對草場、水利等公共設施的保護意識，嚴禁在草場亂挖亂采；積極配合草原管護員完成清理雜色羊及禁牧減畜工作任務，按責任書確定的減畜計劃，積極配合組織進行牲畜清點；對禁牧區和草畜平衡區私自放牧情況進行日常監督，禁牧區放牧或未按照計劃核減牲畜超載放牧的，及時報告草原管護員等等。

通過泉吉鄉政府、年乃索麻村委會、草原管護員和廣大牧民群眾的共同努力，截止到2014年底，年乃索麻村冬春草場圍欄275941畝全部實現了草畜平衡，夏秋草場389100畝全部實現禁牧。共發放禁牧補貼4536906元（每畝補貼11.66元），草畜平衡補貼413911.5元（每畝補貼1.5元），生產資料補貼207500元。（見表3-5）

與此同時，在調研中也發現了一些對開展禁牧和草畜平衡建設的制約因素，主要有：

第一，后續產業發展薄弱對禁牧產生影響。在積極推行草原生態平衡建設的過程中，后續產業發展不足對禁牧和草畜平衡建設產生了巨大的影響。由于禁牧進棚舍飼、半舍飼養殖的飼料供應不足，牧民飼草料貯備減少，不具備舍飼圈養條件，造成在禁牧區放牧的現象時有發生。

第二，一些牧民對“禁牧”補貼政策執行標準有意見。由于補貼標準低，禁牧補飼造成養殖成本上升，有相當一部分牧民對禁牧有意見。實地入戶調查時牧民反映說：“補貼標準和草原實際流轉金額相比太少了，現在一畝地用草就要五六十元，而禁牧補助只給11.66元，現在飼草料的價格不斷在上漲，沒有錢購買飼草料。”

第三，傳統觀念影響禁牧和減畜。通過調查，一些牧民群眾傳統觀念強，認為草原放牧是牧民世代傳統和生活習俗，不易更改。

第四，牧民擔心舍飼、半舍飼養殖對牲畜體質的影響。調查中了解到，許多牧民認為，牛羊只有自由放牧才會生長強壯，肉質上佳，舍飼養殖將會降低牛羊的體制，同時許多牧民反應，牛羊一直在冬春草場上放牧，更容易誘發傳染性疾病，在一定程度上會影響牲畜體質。