1　導論

1.1　研究背景和研究意義

1.1.1　研究背景

新中國成立之初，我國由于人口基數大，曾經是世界上貧困人口最多的國家，在當時的環境下，解決溫飽問題是國家和政府面臨的最重要也是最迫切的問題。隨著改革開放政策的實施，我國貧困人口已經從改革開放之初的2.5億人降低到2008年的少于0.15億人，這一數據表明我國在反貧困方面取得了顯著的成效。這得益于這一歷史階段中國經濟呈現快速增長的趨勢，國民GDP不斷攀升，人均收入也在不斷增加，國家的富強、人民的富裕，在一定程度上降低了我國的貧困發生率。不過，對于我國這樣一個農業發展大國而言，仍然面臨農村人口基數大、農業發展水平程度不高的問題，同時，農村人口仍面臨貧富收入差距大的難題，因此，解決農村貧窮人口的貧困問題迫在眉睫。

我們發現，貧困現象是與人類社會的出現相伴相生的，古代社會就有貧困問題的存在，在現代社會同樣如此。時至今日，全球經濟取得了飛躍式發展，但也不能掩蓋部分國家和地區處于貧困狀態之中。貧困問題是自然、社會、政治、經濟多方面問題作用的產物，因此，我們在談及反貧困之前必須弄清楚到底多窮才屬于貧困的范疇。在中國，國家定了一個扶貧標準線，最初的標準為1067元，后來幾經提升，到現在的2300元，這個貧困標準線是我國最新的扶貧標準。貧困線確立了，那么什么樣的地區才是貧困地區呢？1986年我國提出了貧困縣的概念，當時隨著體制改革的重大調整，大多數地區富了起來，但也有相對貧困的地區，國務院就在當時核定出了貧困縣。第一批有273個縣被列入貧困縣名單，第二批名單則將貧困縣成員擴大到了592個。按照方位核定，這500多個貧困縣全部位于我國中部和西部地區，其中西部省份包括的貧困縣個數為375個，中部省份涵蓋的貧困縣個數是217個，有些省份貧困現象十分嚴重，如西藏自治區境內全部核定為貧困縣，河北省、陜西省、云南省和貴州省等都是我國涉及貧困縣較多的省份。2011年年底，國家將貧困縣改稱為國家扶貧開發工作重點縣，國務院劃定了“11+3”連片特困區，其中“11”為我國11個比較集中的連片特別貧困地區，“3”為西藏、四省藏區和南疆三地州。我國確定了扶貧的戰略重點，全國的貧困發生率為12.7%，而這些地區的貧困發生率為28.4%，比全國標準高15.7%，這些地區的人口大多數都是我國確定的在貧困線以下的貧困人口，因此，貧困問題主要發生在這些集中連片特困區。翻閱歷史資料不難發現，連片特困區概念的提出，可以追溯到30多年前，從表1-1所列示的20世紀80—90年代我國所劃分的連片貧困區可以看出，貧困縣的重復率較高，這就表明，我國許多地區在長達30年的時間里一直是處于貧困狀態的，這些貧困地區在地理區位上大都相連，環境氣候因素十分相似，并且風俗習慣和文化生活相通，所以它們的致貧因素也很相近，對它們進行整體規劃將有利于脫貧工作的有效開展。

在我國劃分的14個集中連片特困區中，每天的收入大約在1美元的貧困人數大約有7000萬人。如今我國已是世界上第二大經濟體，對比部分發展飛速的沿海城市，西部貧困地區的現狀不容樂觀，的確應該受到各界重視。從新中國成立之初到改革開放，再到2014年，我國走出了一條自己的扶貧式道路，累計減貧人口超過7億人，而面對“十三五”規劃的要求，要在2020年實現全面建成小康社會，要讓7000萬生活在貧困線以下的人口全部脫貧，這是我們面對的重大的歷史性考驗。從我國當前的貧困形式來看，貧困現狀呈現出“多、廣、深”的特點，貧困人口“多”的這一特點可以通過一組數據表現出來，據相關部門統計，截至2014年，我國貧困人口具體為7017萬人，其中云南省、貴州省、廣西壯族自治區、四川省、湖南省、河南省6個省份的貧困人口均超過500萬人。我國貧困人口的分布區域很廣，除有14個集中連片特困區之外，包括京、津、滬3個直轄市在內的31個省級行政區也都存在相當程度的貧困人口。我國現如今需要脫貧的這些人口還具有貧困程度深的特征，相關統計數據顯示，全國還有相當一部分家庭喝不上干凈的飲用水，有20多萬家庭未能正常通電，有7萬多個村沒有通行的客運班車，有33萬個自然村沒有通水泥路，在所有的貧困人口中，因病致貧的貧困人口達40%，需要以搬遷的方式解決貧困問題的人口接近1000萬人。

通過以上分析可以看出，我國貧困發生的形態分別涉及制度、區域、后天能力和先天能力等。對于制度供給不足型貧困，它的形成是市場經濟制度和社會與政治等各方面的制度不足所引起的。改革開放以來我國開始關注的貧困問題，很大一部分源于制度不足，權利被剝奪或限制使得這些貧困人群不能享受制度帶給他們的權利，導致這部分群體能力的缺乏和貧困率的提升。由區域發展所導致的貧困是我國現階段貧困中最重要的貧困類型。在這些貧困區域中，地區交通設施、通信條件和經濟設施的缺失或者不完善，加上當地脆弱的自然環境和封閉的條件，使得該地區的貧困人口常年處于封閉的、難以脫貧的境況之中。結構型貧困的發生是由貧困者個人的能力不足所導致的，具體表現為貧困者相關能力的缺陷，但是這種缺陷不包括貧困者智力及先天能力的缺陷，所以可以通過后天培養貧困者相關方面的能力來助其擺脫貧困。與結構型貧困相對的是先天缺乏型貧困，該類貧困是由于貧困者先天性的智力缺陷或者肢體的缺陷所導致的個體生產能力不足或者缺失的現象。此類貧困是不可逆的，所以通過培養自身的能力來解決該類貧困問題有一定困難，政府對于特殊人群的特殊救助應該是解決該類貧困很好的方法。對于最后一種貧困發生形式——族群型貧困，主要是指我國少數民族及偏遠地區的人由于在生產、生活方式、宗教文化及信仰方面的特殊性，不同種族和不同宗教信仰的矛盾使得這種類型的貧困人群的脫貧問題變得異常棘手。

在分析了我國貧困的發生形態之后，需要分析我國反貧困工作是如何進行的。在我國，“三農”問題特別重要，其核心是農民問題，其中解決農民的增收問題和脫貧問題至關重要。“十三五”規劃中提出：農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務，必須充分發揮政治優勢和制度優勢，堅決打贏脫貧攻堅戰。在此基礎上，2015年我國提出了全面建成小康社會的具體要求，也就是到2020年實現我國7000多萬貧困人口全部脫貧的目標，可見貧困問題是政府和社會關注的焦點。我國的貧困問題呈現出三個特點：一是貧困人口數量多；二是貧困人口集中；三是返貧現象嚴重。

反貧困問題一直是人類社會發展過程中所面對的重要問題，在該問題上，不同時代的人提出的解決辦法的側重點不同。20世紀50年代，國際社會注重物質資料的投資，希望通過豐富物質資料來改善貧困問題；70年代后，開始注重人力資本的作用，將投資集中于醫療和教育方面；80年代后，將市場力量引入反貧困問題中，借助經濟管理的作用來反貧困；90年代以來，由于對風險、致貧因素有了更深刻的認識，再加上將脆弱性納入反貧困行列，所以提出了明確的扶貧方向，就是要為窮人創造機遇、賦予他們相應的權利，并且要加強對窮人的安全保障，同時提出要降低貧困人口的脆弱性，提出了“對風險和脆弱性的考察是認識貧困的關鍵”這一研究方向。

我國的反貧困問題一直以來備受各界關注。在反貧困問題上，國家出臺了一系列相關政策來確保扶貧工作的順利進行。“八五”之后，國家出臺了三個階段的扶貧政策，具體來說：第一階段為扶貧政策；第二階段為扶貧資金的投入；第三階段為現階段的總體政策。這三項政策的落實對于我國反貧困事業的發展頗有成效。下面我們以時間為軸線，具體分析中國初始階段的扶貧政策、轉型期的扶貧政策、如今的反貧困政策目標和相關的配套政策。

我國初始階段的反貧困政策涉及信貸優惠政策、財稅優惠政策、對口支援三類。信貸優惠政策是指為貧困地區的貧困農戶提供信貸資金，要結合農戶的實際情況，確保農戶在還得起貸款的前提下，以最大可能的優惠為其提供貸款。對于部分商業銀行，令其在貧困地區選擇一些經濟效益較好、可以還貸的項目，為其注入相應的資金。對于財稅優惠政策，國家對在“老、少、邊、窮”地區辦的新企業所得稅在3年內予以返還或者部分返還，這對于新辦企業的良好發展起到了關鍵性作用。國家還明確規定各級政府必須將扶貧資金列入財政預算，以利于扶貧工作的順利有效開展。我國區域性貧富差距大，東部與中西部地區呈現出相對不發達的態勢，但是東部與中西部地區各有其發展及生態環境優勢，所以可以通過優勢互補解決貧困地區的溫飽，以達到共同富裕的目的。改革開放以后，扶貧開發資金以多種渠道投入貧困地區：一是通過財政扶貧將資金撥入貧困地區，借助該種資金的投入來確保貧困地區的生產建設，提高其再生產能力。二是為貧困人口提供銀行扶貧貸款，農戶可以向相關銀行貸款來滿足其生產建設的成本，等到取得收入的時候，再歸還貸款，這種貸款的利率一般有很大的優惠。三是以“以工代賑”資金來確保扶貧開發資金的投入。其中，財政部、中國人民銀行、農業銀行、工商銀行分別從20世紀80年代開始，每年都會提供0.5億～10億元的貧困地區專用貸款，用于助推貧困地區的順利發展。同時，世界銀行、聯合國有關機構和其他相關組織、政府和非政府組織等也為我國的扶貧事業提供了國際援助。

發展轉型時期，我國對扶貧政策進行了相應的調整，過去國家通過增加貧困人口的收入助其脫貧，但這種方法具有一定的局限性，即只能暫時性地解決農戶的貧困問題，并不能長久地助其脫貧。所以，調整后的策略就是提高貧困農戶自我發展的能力來達到減貧和脫貧的目的。這種措施將貧困人口以貧困縣集合起來作為研究單位，通過促進貧困縣的經濟增長來降低貧困發生率，同時通過發揮貧困地區的資源優勢，開發資源來促進當地經濟增長，再配合以提高貧困地區人口的素質，通過改善基礎設施建設和科學技術的作用來提高當地人才的利用率。具體措施包括組織保障政策、目標瞄準政策、增加投入政策、產業開發政策、減輕負擔政策、異地開發政策、人力資源開發政策、社會扶貧政策、國際合作政策、定點幫扶政策、東西互助政策以及實地開發政策。這些政策在我國反貧困進程中功不可沒。

精準扶貧戰略提出后，我國的反貧困工作主要包括以下內容：到2020年，農田水利設施建設水平要明顯提高。到2020年，特色優勢產業要初步構建起特色支柱產業體系。到2020年，飲水安全保障水平以及自來水普及率得到一定水平的提升。到2020年，要解決無電人口用電問題，確保偏遠山區家家戶戶都能用上電。到2020年，確保交通水平在偏遠地區通暢，并且農村的公路服務水平要明顯提高。危房在農村地區對農戶的生命安全有很大的威脅，為了提高農戶的居住水平，到2020年，危房改造要得到顯著改善。而對于教育，到2020年要基本普及學前教育，義務教育、高中教育要得到廣泛的普及。醫療衛生方面，要讓各地區農村群眾都能享受良好的基本醫療服務。同時，公共文化、社會保障水平到2020年要取得顯著的發展成效，人口要獲得均衡發展，森林覆蓋率要比2010年增加3.5%。這些具體量化的扶貧目標，對于各地區的工作人員開展具體的扶貧工作具有良好的指導意義。與現階段的扶貧目標相配合的配套政策還有財稅的支持、投資的拉動、金融的服務、產業的扶持、土地的使用、生態的建設、人才的保障以及對于重點群體的關照。

與此同時，隨著經濟的發展，我國的減貧效應逐年遞減，相同的投入和生產方法難以獲得應有的產出。相關專家學者認為，我國的扶貧道路應該在以往成功的基礎上再進行創新，走出一條更適合我國新形勢的扶貧之路，具體來說：第一就是要精準扶貧、精準脫貧，針對不同的貧困問題提出有針對性的解決方案，如對于讀不起書的就應該在教育方面給予其幫助，對于看不起病的就應該在醫療方面給予其優惠，要堅持“一把鑰匙開一把鎖”的原則。第二就是從各部門的單打獨斗到集中資源全體出擊。每年不同部門的補貼資金不少，可以把這些資金集合起來，共同解決問題。第三是從政府單方面的責任到全民出擊解決貧困問題。以前大家都覺得幫助貧困地區的貧困人口脫貧是政府和國家的責任，但是，我們應該意識到，共同富裕、全面建設小康社會是國家的事情，但更是我們每一個人的事情，只有國家強盛了，我們才會有更好的生活水平和條件。第四是對于扶貧開發的強制性要求，以前政府對于扶貧開發工作的重視度不夠，認為扶貧工作可有可無，可是自從“十三五”規劃將幫助我國7000萬貧困人口的脫貧工作提上日程之后，我們就應該正視政府的決心與信心，相信在大家的共同努力下，讓貧困縣全部“摘帽”不成問題。我們應該認識到脫貧工作是一項具有艱巨性、復雜性和長期性的工作，所以應該做好一切準備迎接新的挑戰。

在返貧方面，2009年3597萬貧困人口中，有62.3%是返貧人口，可見貧困人口在接受貧困救助后，很容易再度陷入貧困之中。在我國貧困人口主要集中在連片特困區的背景下，對該區域農戶加以研究更具有針對性。在返貧問題嚴重的背景下，若使用傳統的貧困指標，則只能在事后干預貧困，不能有效解決返貧問題，因此需使用脆弱性這個前瞻性貧困度量指標，以便在貧困發生之前加以預測，并進行政策干預。20世紀50年代，貧困的測量和政策干預就已經被提出了，各國為了區分窮人與富人并且為反貧困提供政策性干預措施，普遍制定出了國家貧困標準。世界銀行于2000年提出了貧困的概念，其中以個體的消費或者收入來確定福利，貧困就是基于這種福利之上被定義的，當福利被剝奪的時候，一個人就處于貧困的狀態。基于此種定義，我們就可以通過觀察消費的支出與收入水平來確定貧困。雖然各國所確定的貧困的水平和基準不同，但是共同點就是，通過確定貧困線來觀察家庭或者個體的消費水平和收入水平，這都是一種事后的措施。事實上，當前的貧困人口可能只是暫時性的貧困，在將來他們有可能擺脫貧困變成相對富裕的群體，但也有可能繼續貧困，而對于現在的非貧困人口，他們有可能在未來會遭受一定的風險沖擊而陷入貧困，這些都是有可能發生的。因此，要提供有效可靠的反貧困策略，即預防和減少未來貧困發生的概率，即他們現在面對何種風險，以及他們未來有沒有可能會陷入貧困，預估家庭或者個體的貧困脆弱性，我們不僅需要了解不同個體或者家庭現在的收入及消費狀況，還需要知道他們未來所面對的風險沖擊及未來陷入貧困的概率。對于貧困問題，我們可以在貧困發生以后來測量貧困的發生率，或者尋找其致貧因素，或者探尋所采取的各種脫貧手段是否有效，不過這些工作都有一個共同點，都是在貧困發生以后所進行的，而并沒有在貧困發生以前對人們進行預警或者防止貧困的發生。20世紀90年代貧困脆弱性的提出解決了這個問題。針對較脆弱的群體，國家和政府相關部門可以采取事前的政策進行干預，這種做法不僅能定位出哪些群體未來有可能陷入貧困、哪些群體未來能擺脫貧困，而且能降低減貧政策的成本，提高政策作用的有效性。

我國相關學者對于貧困脆弱性的關注與研究是在世界銀行2000年提出貧困脆弱性這一概念之后進行的。目前，我國的研究尚處于初級階段，探索的內容包括貧困脆弱性產生的原因、如何度量貧困脆弱性等，同時探討了影響貧困脆弱性的相關因素以及對于貧困脆弱性的評價，并提出現階段基于中國特殊的貧困狀況，將貧困脆弱性納入扶貧的隊列中，通過探討貧困和貧困脆弱性之間的關系，發現貧困脆弱性是返貧的重要因素之一。研究貧困脆弱性，不僅可以很好地預測未來貧困發生的形式，還能為扶貧工作提供前瞻性的建議，同時結合過去貧困發生的歷史成因，扶貧工作打開新思路，提供新的方向。

我國相關學者大多采用定性的方法來評價貧困脆弱性。這種定性的評價方法是通過建立特定的評價指標體系，針對不同的目標群體，對其貧困脆弱性進行定性的度量并作出評判。評價體系具有不同的側重點。第一類比較具有代表性的評價指標體系是可持續生計發展框架，該評價指標的提出單位為英國國際發展署（DFID）。第二類是通過分析農村脆弱性來制定相應的指標，該評價指標體系的設定來自世界糧食計劃署，包括當地人群所面臨的糧食風險、抗風險能力、是否具有健全的社會服務體系。第三類評價指標體系則是設定一個貧困脆弱線，當一個家庭或者農戶未來陷入貧困的概率高于脆弱線時，我們就可以認為他們是脆弱的。我國學者在對貧困脆弱性進行測度時，基本上都采用預期的貧困脆弱性（VEP）這一指標，其中以均值表示的消費水平和以方差表示的消費波動是構成預期的貧困脆弱性的基礎。這里的均值和方差分別由家庭的基本情況包括人口、家庭資產等方面決定。

綜上所述，在過去的幾十年里，我們國家和人民為反貧困事業做出了不懈的努力，我國的貧困狀況不斷改善。但是我國的14個集中連片特困區依然自然災害頻繁、生存條件惡劣、生態環境脆弱，農戶的貧困和不確定性、風險與易受打擊的脆弱性密切相關，風險沖擊易導致農戶貧困，使得貧困的農戶更加脆弱，中國連片特困區陷入農戶的脆弱性與貧困交互影響的循環中。基于此，本書著重研究我國連片特困區農戶的風險沖擊、脆弱性和貧困問題，并提出這一地區的反貧困策略。

1.1.2　研究意義

“十三五”規劃提出，要讓我國連片特困區的7000多萬貧困人口如期脫貧，而連片特困區大多處于我國偏遠山區，頻繁發生的自然災害、惡劣的生存條件以及脆弱的生態環境并存，當地農戶面臨多種多樣的風險。要讓這些地區的農戶摘掉貧困的“帽子”，就需要對目標群體進行分析，需要對各種致貧因素及反貧困策略進行總結。本項目以連片特困區的貧困人口為研究目標，從風險沖擊和貧困脆弱性角度對該區農戶的貧困特征進行分析與研究，一是為農戶貧困的脆弱性及其應對風險沖擊的能力兩者之間的關系研究提供理論基礎，具有一定的理論價值；二是以大量真實的一線調查為依據，結合赴我國相關連片特困地區的訪談，為這些地區的農戶風險和保險提供基本的經驗數據，為連片特困區反貧困提出可操作性對策建議，這對于緩解該地區農戶貧困的連片綜合治理、建立和完善農村社會安全網、保持農村的穩定和諧具有一定的現實意義。