二、國外大城市的全政府型綜合危機管理系統

人類文明發展史就是不斷遭遇各種自然災害和人為災害沖擊的歷史，人類文明就是在不斷回應危機挑戰的基礎上發展起來的。為了應對災害事件的沖擊，防止和減輕各種城市災害的危害，現代各國都逐漸建立了城市災害應急管理體制。在西方現代城市文明發展歷程中，西方發達國家城市危機管理體制經歷了一個發展歷程。[1]

近百年來，各國的主要城市一般都是根據本城市可能發生的災害特點，以主要災害為基礎，成立相應的危機管理部門，構成部門型、地方型危機管理體制。20世紀80年代中后期以來，隨著現代城市文明的發展，城市災害事態出現一系列新的趨勢，傳統的單災種、部門型危機管理體制的弊端凸顯出來。一些發達國家根據現代城市綜合防災的需求，逐漸建立了綜合災害應急管理體制。日本的危機管理體系，大致經歷了三個發展階段。1961年，日本政府在1959年爆發伊勢灣臺風災害，造成巨大人員傷亡后，總結了傳統的單項災種管理的弊端和教訓，制定了《災害對策基本法》，形成了日本的多項災害綜合立法和規劃、防災減災全過程綜合策劃和實施、政府和民間各種防災主體綜合成統一體系、防災專業規劃和國土規劃綜合起來的多災種“綜合防災管理體系”，實現了日本災害應急管理體制的一次重大變革。美國的綜合應急管理體制是在20世紀70年代建立和發展起來的。1977年，美國國防部資助的一個研究小組，在對美國政府的防災體制進行研究之后認為：“缺少一個綜合性的全國緊急政策及將聯邦的責任分散在許許多多的聯邦機構中，妨礙了各州對災害情況的管理”。1979年，卡特總統發布總統令，建立聯邦緊急事務管理局（FEMA），將分散在整個聯邦行政系統中的災害應急計劃、機構和人員集中起來，美國的綜合應急管理體制由此建立。在西方各主要發達國家陸續建立綜合危機應急體制的基礎上，聯合國減災十年計劃向世界各國介紹推廣這一體制，目前世界上大約120個國家成立了國家級的國際減災十年委員會，委員會由各國與災害相關的多部門領導組成，各國的災害應急管理由此向現代的綜合性應急管理體制邁進了一大步。總體來看，國外大城市的全政府型綜合管理系統的主要特點，可以概括為以下幾個方面：

第一，強化危機應急管理的領導權威，構成強有力的指揮協調中樞。危機事件的管理，與政府其他各項管理一樣，需要動員和統一調配各方面力量，統一調配各種資源，尤其是重大災害和危機事件管理，反應的速度和力度要求非常之強，這就尤其要求決策和指揮的權威性，要求有效的綜合協調能力和快速的行動能力。這就要求突破和超越政府各部門之間、各地方之間、公私部門之間、政府和社會之間由于組織分化和社會分化所形成的不一致，組建統一的指揮系統，有效地整合、動員和調配全政府、全社會的力量和資源，最大限度地減少危機發生的可能性，并在危機發生之后，快速、有效地應對危機，最大限度地減少危機所可能造成的損失。西方發達國家大城市在實踐中，形成了一套指揮統一、運轉協調、綜合調配、行動迅速的多層次、全方位的危機管理系統。

在危機管理實踐中，如何有效地協調政府各部門、各地方的行動，消除條塊分割，各自為政現象，建立一個富有權威的、統一的指揮中心，對危機管理進行綜合的、全方位的領導和管理，是危機管理的關鍵所在。從國外著名的國際大都市的危機管理系統的實踐來看，紐約、華盛頓、洛杉磯、東京、倫敦、柏林等城市都無一例外地構建了適應這一關鍵需求的有效的指揮系統。各大城市的市長，都是該城市危機管理的最高領導人，負責危機管理全方位的領導。無論是正常狀態下的危機規劃、危機監控、危機信息溝通，還是危機發生后，快速、正確的危機應對、危機恢復等，都是在市長的直接領導下進行的；市長同時也是各種常設和非常設的危機管理機構的最高領導人。國外大城市危機管理系統中的市長負責制，大大提升了城市應對突發事件挑戰的危機決策能力、統一調配各種應急資源的協調和整合能力、快速反應能力和行動能力，是綜合型危機管理系統的關鍵設置。

第二，設置直屬市長領導的綜合性危機管理機構，輔助市長進行危機的全面管理。在近代西方國家的城市政府介入城市危機事件管理以來，曾經長期實行分災種、部門型危機管理體制。在西方城市管理和城市發展的實踐中，這一危機管理體制在應對和管理不斷增多的大規模城市災害事件中，其弊端暴露無遺：（1）單災種、部門型危機管理體系難以適應應對群發性城市災害的需要。恰如前面所言，災害的群發性是現代城市災害突發事件的一個核心特征，一方面，一個城市可能爆發的災害多種多樣，幾乎涵蓋了城市社會生活的方方面面；另一方面，一個災害的爆發，往往會產生相應的衍生效應，引發一系列的次生災害，形成漫長的災害鏈。一項災害的應對和治理，也需要多個政府部門的參與和協調一致的行動。由此，災害的群發性和部門型危機管理模式之間，就構成了一對基本的矛盾。在傳統的部門型危機管理體制下，由于沒有統一的危機管理系統，從危機規劃、危機準備到危機信息交流、危機預報和預警，直到危機應急處理過程，都是各部門各行其是，難以形成各部門、各方面協調統一的行動；部門型危機管理體制往往導致部門分割，部門之間壁壘森嚴，溝通和協調十分困難；還容易出現部門之間職能劃分不細，部門職責不明晰，部門之間權責模糊，互相推諉的現象；在大規模的危機處理過程中，還容易出現多頭管理，各個部門間指令互相沖突的問題。（2）現代城市災害應對和處理，需要專業化的指揮系統和科學的調度，傳統的單個危機管理部門難以承擔這樣的功能。（3）影響危機應急資源的配置和運用效率。在部門型危機管理體制下，各部門根據本部門所管轄的災種應急需要儲備資源，一方面導致各部門之間資源重復配置，嚴重影響資源的配置效率。危機事件尤其是大規模的危機事件的爆發，畢竟是小概率事件，各部門、各地方分別儲備資源，容易導致大量資源閑置，導致資源的浪費。另一方面，分部門儲備和調配資源的應急模式，還容易在危機爆發時形成一個部門資源閑置浪費，另一個部門資源緊缺的怪現象，無法產生協同作用。（4）影響現代科技手段的運用效率。在現代城市管理包括城市危機管理中，高科技手段的運用是一個基本現象。越來越多的城市使用了GIS、GPS等先進的網絡系統管理手段。在部門型危機管理體制下，既可能因為重復建設而導致資源浪費，也可能因為沒有形成統一的網絡系統，而在實踐中產生混亂，例如，我國110、119、122、120緊急救助通訊系統和供水、供電、供氣、城管、環保等專業應急系統之間的矛盾就是如此。

正是鑒于部門型危機管理模式所存在的問題，西方各國大城市在危機管理的實踐中，都逐漸建立了直屬市長領導的、跨部門的、綜合型危機管理機構，對城市可能發生的各項危機災害事件，在市長的統一領導下，進行全方位、綜合性的管理。以東京市為例，東京的危機管理體系，是在二戰以后發展起來的發達的防災管理體系上建立起來的。目前，東京都建立了知事直管型危機管理體制，改變了過去以防災部門和健康主管部門等為主的部門管理方式，采取了整個政府統一行動的一元化管理體制。該體制主要設置局長級的“危機管理總監”，改組災害對策部，成立綜合防災部，建立一個面對各種危機全政府機構統一應對的體制。危機管理總監主要職責是：（1）發生緊急事件時直接輔助知事，（2）強化協調各局的功能，（3）使向相關機構請求救援的決策和行動快速化。當災害危機發生時，危機管理總監直接輔助知事，在知事的指揮下綜合和協調各局的應急活動。從危機事態發生后的初次啟動到恢復階段，協調各局的活動，能夠綜合采取對策，這樣的角色是非常重要的。自衛隊、警視廳、消防廳各自派遣干部職員2人直接置于危機管理總監的管理之下。這些干部職員平時與所派遣的機構加強聯系，發生災害等緊急事態時，直接與所派遣的機構聯系和收集信息、加快請求救援和前往救援的應對。尤其像恐怖襲擊、NBC事件等本來是自衛隊和警察所管的事情，但是，都政府在有效發揮這些機構的專業應對危機的功能的同時，調動自衛隊、警察、消防干部到都政府集中辦公，有利于加強合作和綜合管理。

再以紐約市為例，紐約市危機管理的綜合管理機構是由市長直接領導的危機管理辦公室。危機管理辦公室的主要目標是使紐約市市民充分認識潛在的危機事態，并對其做好最充分的準備。無論是自來水管破裂、紐約市大停電，還是像“9·11”事件這樣的災難，危機管理辦公室都要確保政府各職能機構在危機爆發之前、過程之中以及平息之后進行有效的合作。具體來說，危機管理辦公室的使命包括：（1）為潛在的可能發生的危機事態做好準備，減輕危機可能造成的損失；（2）教育公眾，使其充分認識潛在的危機事態，并做好最充分的準備；（3）支持和協調各種有利于城市在危機之后盡快恢復正常運作的努力；（4）收集并傳播重要的信息；（5）尋求基金和其他的支持，幫助紐約市為可能來臨的危機做好準備。

第三，形成由各方代表共同組成的委員會，就危機事項應對進行決策和溝通協調。東京和倫敦的經驗值得借鑒。東京設立了東京都防災會議，作為東京都防災行政的最高決策機構。該機構直屬知事，知事任會長，由國家的地方行政機關、公共機構、地方公共機構、都以及區市町村等的職員或代表組成的。現有委員會成員62人，分別是指定地方行政機構14人、陸上自衛隊1人、都教育委員會1人、警視廳1人、知事的各部門21人、消防機構及區市町村5人、指定公共機關和指定地方公共機關19人。委員會的主要目的是制定或修改東京都地區防災規劃和推進規劃的實施。根據有關防災方面的專業調研需要，設立專業委員，邀請學識豐富并有經驗的人擔任。委員會下設干事會和部會。干事會現有61人，主要是各部門的實際業務操作者。部會有地震部會、火山部會、風水災部會。

倫敦市應急管理的核心機構是倫敦應急服務聯絡小組（LESLP），該小組成立于1973年，其成員為來自城市治安服務部、倫敦消防總隊、倫敦市警察局、英國交通警察署、倫敦急救中心等部門以及倫敦市下轄各級地方政府的代表。倫敦應急服務聯絡小組的責任是為倫敦市區提供最好的有準備的應急服務，它是一個促進政府部門間有效合作、對突發事件作出快速反應的模式，其作用已經在英國全國范圍內獲得了認可。聯絡小組成員在城市警署理事會主席的召集下每三個月召開一次例會，目的主要是確保倫敦市區無論面臨恐怖事件還是突發自然災害之類的重大事故，各個相關部門能夠密切配合，對事件作出反應。除此之外，自1996年10月以來，聯絡小組還運用了另外一種溝通機制，即每兩年一次的LESLP論壇。參與論壇的是各個部門的主要官員和首席長官。論壇的宗旨在于制定LESLP的戰略方向，并從領導層給予一定的支持和指導。

第四，以現有政府組織機構為依托，通過重新界定現有政府組織職能，重塑現有政府組織職能結構，增加危機管理職能，來構建全政府型危機管理系統。在各國政府組織系統中，都有以管理各種危機事件為主要職責的機構，如警察局、消防局、救災部門、安全部門等。但是，一方面，許多危機事件遠遠超出了這些傳統的危機管理機構的職責、權限和能力范圍，而如果隨著新的危機事件的爆發，不斷構建新的危機處理機構，往往又容易造成資源的極大浪費，導致政府機構的膨脹，還容易加重危機管理過程中，直至整個政府管理中的職責不清、互相推諉。更進一步看，實際上，可能發生的危機事件，涉及社會生活的方方面面，涉及政府管理的各個領域，政府公共管理活動的一個重要層面，就是解決各種社會問題，危機管理是政府管理的一種基本職能。

因此，在明確細致地界定可能發生的各種危機事項的基礎上，重新評估一下現有各政府部門的職能，把各種危機事項的管理歸入相應的一個或多個政府部門之中，明確各部門的危機管理角色和職責，以及有關各部門與傳統的危機管理機構之間的關系，塑造全政府型危機管理系統，是大城市直至整個國家政府危機管理的一個重要問題。

紐約市的危機管理系統富有特色，該系統以美國國家危機命令指揮系統為模板組建，對各個政府機構在危機處理中的角色和責任進行清晰的界定，明確規定各種不同類型的危機事項，應當各自由哪些機構負責，有些危機由一個機構獨立負責，有些危機則需要由多個機構協同負責。承擔相應危機管理職能的機構被稱為基本責任機構。

華盛頓特區的危機反應計劃劃分了15項危機管理支持職能，分別由一個具體的部門負責。在一般時期，政府的各部門承擔各自的日常管理職能；而到了危機時期，幾乎所有的部門都歸類到特定的危機管理支持職能之下，承擔危機的支持任務，同時聽命于所屬支持職能的主管機構。所有支持職能部門又依照特區危機管理局執行中心的命令接受任務，采取行動，從而通過現有行政系統的職能擴展，高效率地實現了危機事項的有效管理。

波士頓市則根據不同的救災職能，將整個救災行動系統劃分為16個子系統，每個子系統都有相應的負責機構，從而構建了明確的救災組織系統：（1）交通子系統：負責修繕在災害中損毀的交通設施，并負責為其他子系統運送必需的物資。交通子系統的負責單位是州高速公路局。（2）通訊子系統：負責為參與應對和救災行動的組織機構提供緊急通訊服務，同時也盡量為私營機構的重建提供通訊支持。通訊子系統的負責單位是州緊急狀態署。（3）公共工程子系統：負責清除廢墟殘骸，提供緊急發電機，用水和水處理設施與服務，并協助恢復公共工程系統。負責單位是州城市區劃委員會。（4）消防子系統：負責探查和撲滅野火、農村和城鎮火災。協調事故處理隊依照命令提供支援并監控有關行動。負責單位是州消防局。（5）情報和調度子系統：負責為安排有效的反應和救援行動，搜集、分析、協調和散發關于災害影響的重要情報。負責單位是州緊急狀態署。（6）群眾安撫子系統：管理和協調為受災群眾提供避難所、食物、急救等事宜。負責單位為美國紅十字會。（7）后勤資源子系統：負責保證物資供應并對物資進行劃撥。負責部門是行動支持處。（8）健康和醫療子系統：負責在各避難所提供受過專業訓練的健康與醫護人員與醫療物品、為臨時醫療點提供人員和物品、防疫。負責單位是州公共衛生署。（9）搜救子系統：負責協調城市和非城市的搜索、救援支持，包括尋找和救助被廢墟圍困的群眾；并在叢林、水域和其他區域提供搜救服務。負責單位是州警察署和消防署（消防署只負責需要專業技術支持的救援）。（10）高危險材料子系統：負責檢查、儲存和洗消在緊急狀態中潑灑的高危物資。負責單位是環境保護行政辦公室。（11）食物和用水子系統：與群眾安撫子系統合作，負責核定受災群眾的食物和用水需求，并保證供應。負責單位是州教育署。（12）能源子系統：負責與私營企業以及公共工程子系統合作，提供緊急電力和油料供應，并協助恢復供電、供油。負責單位是州能源資源處。（13）軍事支持子系統：負責支持快速反應部隊并在需要時為國民警衛隊提供支持。負責單位是馬薩諸塞國民警衛隊。（14）公共信息子系統：負責建立和管理聯合信息中心，并協調向媒體與公眾通報所有與災害相關的信息。負責單位是州緊急狀態署。（15）志愿者和捐贈子系統：負責根據要求接受和分發捐獻物資。負責單位是州志愿者組織。（16）執法與安全子系統：負責在需要時為處置緊急狀態的工作人員與車輛提供武裝警衛，為救災設施提供安全保護，協助執法工作。負責單位是州警察署。當災害和危機發生時，這些職能各異的工作系統均在很短時間內行動起來，既分工明確，又相互協作。在處置緊急狀態發生的過程中，它們根據災害規模在州緊急狀態署或者州長領導下開展工作，形成一個職責較為全面的綜合性災害處理和應對系統。

而東京都政府根據地區防災規劃以及應急手冊等，對其下屬23個局、廳、室規定了應急時的任務。如總務局負責7項任務：本部長室的辦公業務、與自衛隊以及相關防災機構的聯絡協調、與區市町村的聯絡和指導、收集被害信息等和對通信聯絡的統管、本部職員的動員和工資管理、本部通信設施的維修保全、除了以上工作作之外的災害對策綜合協調。財務局的任務有：災害對策預算、車輛的調度、緊急通行車輛的確認標志、政府大樓的防災和維持管理、野外征用設施的建設工程、以上任務之外的有關財務。生活文化局的任務有：關于災害的宣傳和聽取居民意見、照片等信息收集和記錄、糧食以及壓縮餅干的保證和調配、與在住的外國人團體等信息聯系和協調、支持災害志愿者的綜合協調。教育局的任務：受災兒童和學生的救護和應急教育、發送受災兒童和學生的學習用品、對文教設施的檢查、改善和維修、對避難場所的開設和管理的協作。健康局的任務：醫療以及防疫、嬰兒及孕產婦的救護、遺體檢驗和采取必要的措施、其他的衛生保健等。

第五，加強政府間的相互援助和良好合作，形成政府間危機管理聯動系統。在城市危機管理過程中，城市政府既是相對獨立的危機處理主體，同時又是一個開放的、相互依存的政府系統中的一個子系統。無論從現代城市危機爆發、蔓延和傳播的規律來看，還是從提升應對危機能力的需要來看，在加強危機研究、危機預防和危機處理過程中，政府間的良好合作和相互援助，都是一件非常重要的工作。西方國家的城市政府積累了可供借鑒的合作、聯動模式：

（1）美國、日本等國都以政府系統為基礎，構建了多層次的城市危機管理體系。各個層次的政府之間層次清楚，危機管理職能分工明確，權責分明，在危機管理中互相配合，形成一個以城市政府為基礎，多層面、全方位的城市危機管理系統。在具體的危機應對過程中，根據有關城市危機突發事件發生的地點、范圍、規模和嚴重程度，確定危機的等級，并以此為依據，確定城市的各個層次上級政府介入的方式和程度，從而形成整體聯動的危機應對系統。

（2）構建了區域政府間的互相援助和合作機制。在現代各國公共治理過程中，一定區域內的地方政府之間，在經濟發展、環境保護、社會治安、反走私等各領域管理中的區域合作，已經成為一個基本的事實，并由此形成了各種區域合作組織和機制。[2]同樣，在現代大城市危機治理過程中，區域政府間的合作和相互援助機制也逐漸建立和發展起來，從而大大提高了大城市應對危機的能力，節約了危機防治成本。以日本東京為例，為了強化東京都的災害應急能力，東京都與其他地方政府簽訂了相互援助合作協定。在協定中，對于救災物資的提供和調撥，公務員的派遣（主要指醫療、技術和技能系統的人員），救援車輛和船只的供應，醫療機構接受傷員，教育機構接受兒童和學生，火葬場、下水道設施的使用等，都進行了詳細的規定。一旦東京發生災難，發出援助請求，附近的7個都市縣都應該按照相互救援合同的規定，前來救援。如果災害使東京整個系統癱瘓，而無法與外界聯系時，根據協定，其他大城市在沒有得到東京的求援時，可以自主出動救援。除了首都圈之外，東京還與更大范圍的大城市政府簽訂了災害相互救援協定。[3]這種建立在法律契約基礎上的相互救援機制，確保了“一方有難，八方支援”，大大提高了大城市應對災害的能力。

[1] 鄒其嘉：《城市災害應急管理綜述》，載丁石孫主編：《城市災害管理》，群言出版社2004年版，第53—56頁。

[2] 參見孫柏瑛：《當代地方治理：面向21世紀的挑戰》，中國人民大學出版社2004年版。

[3] 參見李斌、黃放：《東京經驗：一座城市的自衛方略》，載《新聞周刊》2004年第4期。