一、城市化和現(xiàn)代大城市危機管理所面臨的新挑戰(zhàn)

城市是人類社會文明的一種主要表現(xiàn)形式，城市化也是人類文明發(fā)展的一個主要標(biāo)志。城市作為區(qū)域性的政治、經(jīng)濟、文化和軍事中心，在人類歷史上存在已久。城市產(chǎn)生于人類文明的早期階段，在人類社會從原始社會向現(xiàn)代文明演進過程中，“用石墻、城樓、雉堞圍繞著石造或磚造房屋的城市，已經(jīng)成為部落聯(lián)盟的中心”[1]。城市首先出現(xiàn)于古代東方。根據(jù)學(xué)者的研究，在公元前7000年前的西亞，就已經(jīng)出現(xiàn)規(guī)模較小的早期城市。在公元前4000年到公元前2000年，在美索不達(dá)米亞、尼羅河流域、印度河流域、中國黃河流域以及西半球的墨西哥和秘魯，都出現(xiàn)了一批城市。[2]在整個中世紀(jì)，隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，尤其是工商業(yè)和貿(mào)易的發(fā)展，人類的城市文明一直在不斷發(fā)展之中，在古代中國，還曾經(jīng)創(chuàng)造了非常燦爛的古代城市文明。

但是，在人類文明發(fā)展歷程中，真正具有重要影響價值的是工業(yè)革命后的城市化運動。以蒸汽機動力為標(biāo)志的第一次工業(yè)革命和以電力為標(biāo)志的第二次工業(yè)革命，從根本上改變了人類延續(xù)了幾千年的社會生產(chǎn)方式，工業(yè)革命標(biāo)志著人類從農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明的轉(zhuǎn)型，隨著工業(yè)化和工業(yè)化基礎(chǔ)上社會生產(chǎn)力的巨大發(fā)展，工業(yè)化國家的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)型。作為工業(yè)化的一個重要社會后果，伴隨著工業(yè)化的一個社會發(fā)展趨勢就是城市化。現(xiàn)代大規(guī)模的工廠組織的發(fā)展，工業(yè)生產(chǎn)的聚集，產(chǎn)生了巨大的聚集效應(yīng)，大城市隨之而迅速發(fā)展。而城市綜合經(jīng)濟效益的提高，又進一步產(chǎn)生強大的磁力，吸引著更多的工商業(yè)資本。工業(yè)的集中，造成人口和財富向城市的集中，新興工業(yè)城市不斷地涌現(xiàn)。

城市化是鄉(xiāng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活方式向城市生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)型的社會演進過程，是伴隨工業(yè)化必然出現(xiàn)的社會發(fā)展趨勢。19世紀(jì)中后期，隨著資本主義市場經(jīng)濟在西方發(fā)達(dá)國家的迅速發(fā)展，城市化成為各國現(xiàn)代化的共同趨向。在工業(yè)革命的策源地英國，城市化發(fā)展最為迅速。1800年英國的城鎮(zhèn)人口已超過20％，1851年英國成為世界上第一個城市化國家（城市人口比例超過50％），19世紀(jì)末更達(dá)到75％。1900年還只有英、奧、德三國進入城市化國家行列，到1920年，美國經(jīng)過近半個世紀(jì)的發(fā)展，也成為城市化國家。20世紀(jì)以來，隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟在世界各國的普遍發(fā)展，一系列新興工業(yè)國家的興起，加上全球化、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、現(xiàn)代交通的發(fā)展等一系列因素的綜合影響，城市化的進程不斷加快。根據(jù)《亞洲周刊》的報道，到1994年，已經(jīng)進入城市化的國家主要有英國，城鎮(zhèn)人口已占全國人口的89％，其次是德國86％，澳大利亞86％，新西蘭85％，加拿大78％，日本77％，巴西77％，俄羅斯76％，美國75％，法國74％，韓國74％，墨西哥73％，意大利69％，伊朗58％等。[3]在西方發(fā)達(dá)國家，城市已經(jīng)成為人類文明的一個主要載體，同時，與19世紀(jì)以前的城市相比，現(xiàn)代城市的性質(zhì)和功能也已經(jīng)發(fā)生了革命性的變化，從而對城市管理能力包括危機管理能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

城市災(zāi)害的發(fā)生，是自從城市產(chǎn)生之時起就已經(jīng)存在的現(xiàn)象。遠(yuǎn)古以來的眾多城市文明，在各種自然的和人為的災(zāi)害和危機的沖擊下毀于一旦，而更多的城市文明則在成功應(yīng)對災(zāi)害和危機的進程中不斷發(fā)展和趨于成熟。人類城市文明和城市管理系統(tǒng)的變遷和發(fā)展，就是在應(yīng)對不斷變化和發(fā)展著的城市災(zāi)害的過程中實現(xiàn)的。現(xiàn)代大城市的危機應(yīng)急事件是由多種多樣的災(zāi)害事件所構(gòu)成的一個危機系統(tǒng)。現(xiàn)代城市所可能發(fā)生的危機、災(zāi)害事件，隨著社會生產(chǎn)方式和生活方式的變遷，在全球化、信息化、市場化等一系列因素的影響下，也在不斷地顯露出新的特點和發(fā)展趨勢。

首先，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進步，在現(xiàn)代社會城市化的歷史進程中，現(xiàn)代城市危機事態(tài)的種類不斷增加。導(dǎo)致現(xiàn)代城市危機事態(tài)不斷增加的因素是多種多樣的，主要包括：

（1）在現(xiàn)代城市化進程中，人類運用自己的智慧，建立了發(fā)達(dá)的供水系統(tǒng)、供電系統(tǒng)、供氣系統(tǒng)、供熱系統(tǒng)、污水排放系統(tǒng)、通訊系統(tǒng)、四通八達(dá)的城市道路系統(tǒng)和地鐵系統(tǒng)等城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，發(fā)展了高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代城市服務(wù)業(yè)。這些城市生命線系統(tǒng)的發(fā)展，解決了現(xiàn)代城市發(fā)展和城市運行的過程中，曾經(jīng)出現(xiàn)過的一系列城市問題，滿足了城市居民不斷增長的社會生活需求，是現(xiàn)代燦爛的城市文明的重要組成部分。但是，現(xiàn)代城市文明的發(fā)展，徹底改變了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中人們之間“雞犬之聲相聞，老死不相往來”的局面，人們的社會生活從來沒有像今天這樣如此緊密地聯(lián)系在一起。現(xiàn)代城市居民對高度發(fā)達(dá)的城市生命線基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)和城市服務(wù)業(yè)的高度依賴，就使城市在各種災(zāi)害面前變得非常脆弱，往往城市系統(tǒng)的某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就會帶來全局的癱瘓，導(dǎo)致巨大的損失。

（2）現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，使城市居民享受了科技成果所帶來的各種豐厚的回報。但是，也潛伏著相應(yīng)的危機隱患。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，尤其是20世紀(jì)90年代以來的信息化浪潮，一方面極大地方便了人們的生產(chǎn)和生活，推動了城市經(jīng)濟建設(shè)、城市規(guī)劃和城市管理現(xiàn)代化的步伐，在21世紀(jì)初，高度信息化和網(wǎng)絡(luò)化的新型“智能城市”、“數(shù)字城市”正在迅速崛起，城市社會生活的各個領(lǐng)域都在迅速地適應(yīng)信息化浪潮的沖擊，而發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)型。例如，對城市和近郊的干線公路、地鐵、鐵路、供電、供氣、供熱、供排水、污水處理等城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政服務(wù)系統(tǒng)，通過引入計算機操作系統(tǒng)，大大提高了城市系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)效率。但是，城市生產(chǎn)和生活的信息化程度提高，又帶來了新的城市危機。各個領(lǐng)域的現(xiàn)代科技成果的運用，都是一把雙刃劍，都可能造成新的城市災(zāi)害。與現(xiàn)代科技相伴而來的生物病毒、有害化學(xué)物質(zhì)污染、核輻射、電腦網(wǎng)絡(luò)病毒等各種形式的災(zāi)害，隨時都在威脅社會的公共安全。

（3）由于人類對大自然的過度開發(fā)和掠奪破壞加劇，城市自然災(zāi)害的種類也在不斷增加。例如，由于全球變暖和環(huán)境污染的加劇，導(dǎo)致溫室效應(yīng)、臭氧層破壞、酸雨污染、大氣污染等自然災(zāi)害增多；由于氣候變暖有利于多種病、蟲、鼠、草害的滋生和繁殖，導(dǎo)致生物災(zāi)害不斷增多；由于長期干旱、過量開采地下水、開礦等導(dǎo)致地殼形變、地下水水位降低、地面沉降、地裂和地面塌陷等突發(fā)性自然災(zāi)害；等等。

（4）自古以來，城市就是動亂、政變、起義和革命的策源地，現(xiàn)代城市更成為各種社會矛盾和沖突的聚集點。一方面，大量流動人口的進入、城市不斷加劇的兩極分化，以及城市運轉(zhuǎn)過程中不斷衍生的各種城市社會問題，都可能周期性引發(fā)城市內(nèi)部的矛盾和沖突；另一方面，城市作為一定區(qū)域的甚至是國家的政治、經(jīng)濟中心，城市也是區(qū)域內(nèi)部甚至整個國家內(nèi)部社會矛盾的聚集點，各種社會矛盾和沖突，都可能在城市爆發(fā)，引發(fā)不同規(guī)模的靜坐、游行示威、動亂，甚至政變、起義和革命。隨著現(xiàn)代恐怖主義的滋生和泛濫，城市還成為國內(nèi)和全球范圍內(nèi)的恐怖分子發(fā)動恐怖襲擊的首選地。

實際上，伴隨著城市化和現(xiàn)代城市文明的發(fā)展，各種嚴(yán)重威脅城市公共安全和城市居民生命財產(chǎn)安全的危機事件，一直在不斷地增加。許多學(xué)者都對現(xiàn)代城市所可能發(fā)生的災(zāi)害事件進行了分類。我國城市災(zāi)害研究者金磊將妨害城市可持續(xù)發(fā)展的致災(zāi)要素歸納為：地震災(zāi)害、洪災(zāi)與水災(zāi)、氣象災(zāi)害、火災(zāi)與爆炸、地質(zhì)災(zāi)害、公害致災(zāi)、“建設(shè)性”破壞致災(zāi)、高新技術(shù)事故、城市噪聲危害、住宅建筑“綜合癥”、古建筑防災(zāi)、城市流行病及趨勢、城市交通事故、工程質(zhì)量事故致災(zāi)等14類。[4]而鄒其嘉則認(rèn)為：“城市災(zāi)害通常被分為三類：自然災(zāi)害、技術(shù)災(zāi)害和社會災(zāi)害。強烈的破壞性自然事件稱為自然災(zāi)害，例如，地震、洪水、龍卷風(fēng)；由于人們認(rèn)識和掌握技術(shù)的不完備或管理失誤給人類生存造成的巨大破壞性影響，稱為技術(shù)災(zāi)害，最常見的技術(shù)災(zāi)害是火災(zāi)和爆炸，其他的還有交通事故、核電站事故等；而人類的故意行為則歸于社會災(zāi)害的范疇，主要有戰(zhàn)爭、騷亂、兇殺、恐怖主義等。”他還系統(tǒng)地描述分析了現(xiàn)代城市可能發(fā)生的主要災(zāi)種，如城市地震災(zāi)害、城市洪水災(zāi)害、城市氣象災(zāi)害、城市地質(zhì)災(zāi)害、重大傳染病、火災(zāi)與爆炸、城市生命線系統(tǒng)事故、重大工業(yè)事故、城市環(huán)境污染公害、恐怖襲擊、信息安全災(zāi)害等的具體情況。[5]根據(jù)美國紐約市危機管理辦公室對紐約市可能發(fā)生的危機事態(tài)的界定，從建筑物的坍塌或爆炸、一氧化碳中毒、海岸颶風(fēng)、傳染性疾病爆發(fā)、地震、炎熱酷暑天氣、嚴(yán)寒天氣、諸如龍卷風(fēng)和雷電以及暴風(fēng)雨等惡劣天氣、火災(zāi)、有毒或者化學(xué)物質(zhì)泄漏、公用設(shè)施故障，到社會秩序動蕩、恐怖襲擊等，可以發(fā)現(xiàn)，隨時可能爆發(fā)的威脅人們的生命和財產(chǎn)安全的突發(fā)性事件，幾乎涵蓋了紐約城市居民生活的每一個層面。

第二，隨著現(xiàn)代城市的發(fā)展和城市在國家政治經(jīng)濟生活中的地位的提升，城市災(zāi)害的規(guī)模也不斷增大，對城市以至整個國家的經(jīng)濟政治秩序和人民生命財產(chǎn)所可能造成的損失不斷增加，城市災(zāi)害的爆發(fā)呈現(xiàn)群發(fā)性和整體聯(lián)動性的新特征。現(xiàn)代城市是人口和財富等各種社會要素高度聚集、社會功能高度發(fā)展的復(fù)雜的社會政治經(jīng)濟系統(tǒng)。20世紀(jì)以來，隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，大量農(nóng)村人口流入城市，導(dǎo)致城市人口激增。目前全世界城市和工業(yè)的占地面積只有地球陸地面積的0.3％，但人口卻占世界總?cè)丝诘?0％左右，而且這一比例還有進一步發(fā)展的趨勢。1950年全世界500萬人口以上的超級大城市只有6個，100萬人口以上的特大城市只有71個，到1982年分別達(dá)到25個和207個。紐約、東京、北京、上海等都是人口超過千萬的城市。同時，城市的經(jīng)濟密度越來越高，在有限的土地面積上，集中建設(shè)的摩天大樓和工商業(yè)設(shè)施中，集中了全球最大工商業(yè)公司的總部、銀行和保險公司，現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展所創(chuàng)造出的巨大財富，越來越集中于少數(shù)國際型大都市中。許多大中型城市是一定地域范圍甚至是一個民族國家的政治、經(jīng)濟、金融和文化中心。現(xiàn)代城市的聚集性特征，使它同時也成為各種人為災(zāi)害和自然災(zāi)害極易爆發(fā)的地方，一旦發(fā)生災(zāi)害，不僅容易造成城市本身巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失，而且往往還會影響到與其相聯(lián)系的整個地域的經(jīng)濟、政治和社會秩序。現(xiàn)代城市尤其是大城市，是作為一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)而不停地運轉(zhuǎn)著，一旦系統(tǒng)的任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可能導(dǎo)致全局的癱瘓。越是發(fā)達(dá)的文明，在災(zāi)害的沖擊面前，越是脆弱。

現(xiàn)代城市的聚集性，使城市災(zāi)害具有多樣性、時空耦合和鏈狀分布等群發(fā)性[6]和整體聯(lián)動性的新特征。以城市地震為例，現(xiàn)代大城市一旦遭遇地震的突然襲擊，就可能使長期建設(shè)的城市變成一片廢墟，造成慘重的人員傷亡和巨大的財產(chǎn)損失。同時，地震還可能嚴(yán)重破壞城市生命線系統(tǒng)。地震致使城區(qū)道路開裂、立交橋倒塌、鐵路扭曲、機場損壞，毀壞城市的電力系統(tǒng)、通訊網(wǎng)絡(luò)、上下水道、煤氣管道等，使整個城市陷入混亂之中。地震災(zāi)害還可能引發(fā)一系列次生災(zāi)害，引發(fā)不同程度的水災(zāi)和火災(zāi)，各種危險品、易燃品、易爆品的爆炸，各種傳染病的流行，城市社會秩序的嚴(yán)重混亂狀態(tài)等。1995年日本阪神大地震、2001年美國紐約市所遭遇的“9·11”恐怖襲擊事件、2003年8月北美地區(qū)大停電事件等一系列現(xiàn)代大城市的危機災(zāi)害事件，都充分地展示了現(xiàn)代大城市危機事件的群發(fā)性和牽一發(fā)而動全身的整體聯(lián)動性的特征。

第三，現(xiàn)代城市災(zāi)害波及和影響的范圍不斷擴大。現(xiàn)代城市化是和全球化并駕齊驅(qū)的，第二次世界大戰(zhàn)以后，尤其是20世紀(jì)70年代以來，隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展和交通、通訊技術(shù)的發(fā)展，全球化逐漸成為影響和塑造現(xiàn)代經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)的一種主要因素。全球化的世界，是一個高度開放和相互依存的世界，各種市場和社會要素沖破了傳統(tǒng)文明所設(shè)置的種種壁壘，在一個自由開放的秩序中自由流動。全球化在帶來全球范圍的整體開放和相互依存程度提升的同時，也推動了民族國家內(nèi)部和民族國家之間的區(qū)域性的開放和相互依存。人類文明的這一新的發(fā)展趨勢，也致使一個地區(qū)、一個城市爆發(fā)的危機災(zāi)害，所可能沖擊和影響的范圍不斷擴大。發(fā)生在任何一個地方的危機，都可能迅速擴散，沖擊其他國家和地區(qū)，蔓延到整個區(qū)域甚至整個世界。近年來爆發(fā)的亞洲金融危機、伊拉克戰(zhàn)爭、朝鮮核危機等社會危機事件，瘋牛病、口蹄疫、SARS疫情、禽流感疫情等急性傳染性疾病自然災(zāi)害，都波及到眾多國家和地區(qū)，對世界各國的政治、經(jīng)濟都產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。

[1] 《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1995年版，第159頁。

[2] 謝本書：《東方城市的歷史發(fā)展》，載《云南教育學(xué)院學(xué)報》1995年6月，第11卷第3期。

[3] 《亞洲周刊》，1994年4月20日，轉(zhuǎn)引自《光明日報》，1994年5月15日。

[4] 參見金磊：《城市災(zāi)害學(xué)原理》，氣象出版社1997年版。

[5] 鄒其嘉：《城市災(zāi)害應(yīng)急管理綜述》，載丁石孫主編：《城市災(zāi)害管理》，群言出版社2004年版，第21—50頁。

[6] 高汝熹、羅守貴：《大城市災(zāi)害事故綜合管理模式研究》，載《中國軟科學(xué)》2002年第3期，第110頁。