二、華盛頓特區的基本狀況

1．城市概況

華盛頓市是美利堅合眾國的首都，全稱華盛頓哥倫比亞特區，是美國國家最高權力機構所在地，承擔著重要的政治職能。

華盛頓位于美國東部，阿巴拉契亞山脈東側，距離大西洋160公里，平均海拔49米，地跨馬里蘭和弗吉尼亞兩州。整個城市沿著河岸綿延于山丘之上，南北方向最長距離有十九公里，市區總面積約179平方公里。波多馬克河的支流巖溪（Rock Creek）縱向流過市中心，形成一個蒼翠的小河谷。整個哥倫比亞特區面積6094平方公里，由馬里蘭州境內的費爾法克斯市，福爾斯教區、亞力山德里亞市以及弗吉尼亞州境內的喬治城、華盛頓縣、華盛頓市區以及另外兩個小縣組成。

華盛頓特區處于北緯38度51分，是美國東部大西洋沿岸平原的一部分。7月是華盛頓全年最熱的一個月，月平均溫度為30攝氏度。夏天雖然較熱，但酷熱之日較少，不過，在7月里常有10余天相當濕熱，令人有盛暑難當之感。華盛頓歷史上最高的溫度紀錄為41.1攝氏度，最低溫度紀錄是零下26.1攝氏度。這座城市雨水豐沛，夏季各日平均降水100毫米左右，冬季也達70毫米上下，年平均降雨量為1050毫米。

華盛頓市區人口約58萬，整個哥倫比亞特區約有500萬人。市區人口中，非洲裔美國人占73％，其余為白人和其他人種。哥倫比亞特區人口中，白人占59％，非洲裔美國人占40.5％，其他人種占0.5％。

在城市規劃中，華盛頓街道和建筑的嚴密規整是世界少見的。整座城市以國會大廈為中心，以北國會街、東國會街和大草坪林蔭大道為邊界線，將全市劃分為西北區、東北區、西南區和東南區4個扇形區。西北區是華盛頓的心臟，白宮和主要的博物館、美術館，以及各國大使館大都坐落于此。華盛頓街道布局采取棋盤式和輻射式相結合的方法，將國會大廈作為各條街道編號的基準。在國會大廈以西和以東，凡是南北走向的街道，都以阿拉伯數字命名，如第1街、第2街、第3街等等。在國會大廈以南和以北，只要是東西走向的街，都以英文字母排列順序確定街名，如D街、E街、F街等等，其余向四面八方呈輻射狀延伸出去，交織于各街之間的斜向大街，則以最先加入聯邦的13州州名命名，如賓夕法尼亞大街、康涅狄格大街等。由于本該稱南B街的大街已被命名為“獨立大街”，本該稱做北B街的街道也在很早就叫作“憲法大街”，所以國會大廈的南北兩端都沒有B街。街道交匯處和十字路口，形成了許多圓形的小廣場。華盛頓市開闊平穩，有眾多的國家公園，很多居民都住公寓，因此整個城市既不必向高空發展，也不至于蔓延到東面的海邊。

從交通狀況來看，華盛頓市通過地鐵、公路與臨近的弗吉尼亞州、馬里蘭州緊密相連。華盛頓市區的地鐵于1976年啟用，全長7.4公里，連接了市中心大部分景點；路線分為紅、藍、橙三種顏色。為了防止交通阻塞，市區內大部分地方都禁止停車，華盛頓市政府還鼓勵多人使用同一輛汽車出行，以減少車流量和降低空氣污染。不管是495首都環城公路還是從弗吉尼亞州通向市區的395高速公路，都有供載二人以上汽車行駛的專用快車道。一般多人專用快車道設在公路的里側，395公路上的快車道則在道路的中間，車道兩側有移動欄桿控制入口，上午高峰時段供進城的車輛使用，下午高峰時段則供出城的車輛使用。

無論從面積還是人口來看，華盛頓都不屬于一個大規模城市，它主要是作為美國的政治中心存在，不像紐約、東京、北京等城市集多種功能于一身。這樣單純的城市功能，也使得華盛頓市的各項政策措施相對結構簡單、分工明了、內容清晰。華盛頓危機管理體制同樣具有這樣的特點，因此，華盛頓市的危機管理經驗可以為一些地位特殊的城市所借鑒。

2．易發災難

在氣候特征上，華盛頓市屬于海洋性氣候，每年入秋時節常受颶風侵擾。據統計，近十年來對該地區造成威脅的颶風主要有：1994年8月的Beryl颶風、1995年8月的Erin颶風、1996年7月的Bertha颶風、1997年7月的Danny颶風、1998年8月的Bonnie颶風、1999年9月的Dennis颶風、2001年8月的Hunter颶風以及2003年9月的Isabel颶風。季候性颶風對華盛頓市區及其郊區的危機管理提出了嚴格要求，由于災難不可避免，政府每年都要投入巨大的人力物力減輕颶風帶來的危害。

由颶風和降雨引發的洪水也是華盛頓面臨的主要自然災害之一，由于華盛頓的地勢較低，洪水的泛濫常給市民生活帶來嚴重威脅。美國城市的居民大都居住在郊區，如果缺乏對自然災害的認識，建造房屋時選址不當，往往會成為洪水的受害者，同時也增加了救援難度。

雖然華盛頓市的緯度不高，但也經常受到暴風雪的襲擊。2003年2月16日，美國東部地區遭遇特大暴風雪，據稱，這也是7年來華盛頓地區遭遇的最大暴風雪。該地區當天的積雪厚達1至2英尺（1英尺相當于0.3048米），公路上車輛稀少，街道上行人寥寥。華盛頓的里根國內機場和巴爾的摩—華盛頓國際機場已關閉，另一個主要機場杜勒斯機場也只有一個跑道可供飛機起降。由于惡劣天氣使直升機無法正常起降，在馬里蘭州戴維營度周末的布什總統被迫花兩個半小時改乘汽車回到白宮。

除自然災害外，城市大火、交通事故等都市常發危機也對市民的生命安全造成威脅。這些危機或直接造成損害，或引起城市的混亂、市民的恐慌，間接影響城市的正常功能和人們生活。

此外，由于華盛頓特區的特殊政治地位，近年來它成為恐怖分子針對美國進行打擊的首選對象。為了提高應對這些危機的能力，華盛頓政府發展出了一套行之有效的危機管理措施，來最大限度降低危機帶來的傷害。

3．政府機構

華盛頓市政府的三大主要職能——議事、行政、司法，分別由市議會、政府和法院承擔。

市議會是華盛頓市的唯一立法機構，共有13名議員。市議會的工作內容，主要是負責通過特區每年的財政預算方案，并據此確定稅收額度；負責監督所有政府部門的計劃和行動，并指導執行機構的分支和任務重組；負責決定市區的土地使用計劃，根據十年一度的人口普查重新劃分行政區域；指派人員到特定的部門和委員會。具體到危機管理的問題，地方上有關危機管理的法律都由市議會制定，危機管理各階段需要的預算和財政支出也需提交市議會通過。議會也有責任將危機管理的具體措施最大范圍地介紹給民眾，并監督這些措施的執行是否得當。

特區行政由市政府承擔，華盛頓市市長是市政府最高行政長官，由選舉產生。市長的下級內閣成員包括政府主管、總顧問、第一副市長、總檢察長和財長；第一副市長之下還設有四個副市長，分管經濟發展、家庭社會、公共安全和司法執行。市政府有大大小小120多個分支機構，與危機管理直接相關的部門有危機管理局、市消防局、市警察局等，但事實上由于危機管理涉及方方面面，僅僅靠這幾個部門是不夠的。在危機應對過程中，危機管理局和消防局等負責主要任務，同時也需要其他政府部門積極配合，從財政、交通、城市管理、公共事務等各方面予以支持。進一步講，由于危機防治是一項長期任務，就更需要城市管理各部門、各方面齊抓共管，方能從根本上減輕危機的損害。

司法職能由法院承擔。最低級別的法院是市審判法院，其次是市高級法院，市高級法院是華盛頓特區最高級別的法院。在華盛頓市還設有聯邦法院，但不屬于市政府的分支機構，只負責處理與聯邦有關系的案件。法院可以說是危機管理體制的“監督者”，在華盛頓特區危機管理過程中，其主要職責是防止政府在應急計劃啟動時可能出現的不法行為。例如，對于在執行中政府及其雇員出現的懈怠或濫用權力情況，市民有權利向法院提起行政訴訟。

一個成功的危機管理體制必須要做到充分的事前準備和高效的協調實施。在科學技術成功地幫助人們對于災難防患于未然的同時，各種案例和學者的研究成果都表明，如果各組織和政府部門缺乏事先協作計劃，傾向于以本單位為中心的行為方式，就可能造成危機應對速度遲緩、效率低下。因此，如何協調政府各部門的行動，消除各自為政現象，建構一套合理的權限框架、配合方式和命令體系，依然是大城市危機管理面臨的難題。在這個方面，華盛頓特區的危機管理政策和應急管理經驗給我們提供了很好的借鑒。