一、美國危機管理的一般模式

1．美國危機管理的四個階段

一般來說，美國的危機管理過程可以分成四個特定階段：準備階段、反應階段、恢復階段以及綜合防治階段。這四個階段互為基礎，各個階段的工作內容也會有部分交叉，認真完成每一個階段的具體工作對于危機防治和減少災害損失都有著重要意義。四個階段的相互關系見圖3-1。

（1）準備階段。準備階段是確保危機發生時人們能夠做出迅速、有效反應的關鍵。該階段的主要目的在于增強社會各單元對抗危機的能力，以保證在應對危機時，人們可以采取最佳反應方式，各項救災資源也能最迅速地分配到受災地區，從而減少各種災難帶來的危害和損失。準備階段各項工作的有序開展有賴于對當地多發災難和城市弱點的分析，并在此基礎上采取各項切實可行的措施，在措施的制定中要求涵蓋范圍廣泛，充分考慮細節問題。舉例來說，城市危機管理的準備階段包括以下各項措施：

①培養主要負責人員和一般市民的危機反應能力；

②發展各個主要公共職能部門對抗意外事件的能力；

③提高災難發生時和災難發生后各政府及社會單位合作的協調性；

④設計民眾撤離災區的路線；

⑤鼓勵市民儲備應付災難的必備物資，如手電、電池、應急食物和飲用水等。

美國聯邦危機管理局制定的《災難應急計劃手冊》為各級政府提供了發展自身應急計劃的藍本和指導，各級政府應該制定詳細的應急計劃以備不時之需。計劃中的內容應包括：明確不同任務的具體負責單位，說明賦予應急措施權力的法律依據等。此外，各級政府還可以通過應對災難的模擬演習和加強市民教育等措施來完善當地的應急準備。

根據美國學術界諸多學者對準備階段進行的研究，在過去，大部分的準備工作都著眼于應對自然災害，而近些年另一種趨勢正日益明顯，即如何為一些人為的危機提供有效的準備，這些非自然災害的緊急情況包括日趨嚴重的恐怖襲擊，以及可能出現的化學、生物、核災難等。對美國大城市而言，這些范圍更廣的災害應對準備十分必要，同時這也反映出現代城市易發災難的新特征——從傳統的自然因素壟斷型向技術因素伴隨型轉變。

準備階段的主要措施包括計劃、訓練、儲備等，由不同層次的社會單位——家庭、社區、商業單位、政府部門、特定行政區劃乃至整個國家和社會共同承擔。本章主要以城市為單位分析美國首都華盛頓特區的相關應急準備措施。

（2）反應階段。危機管理的第二個階段是危機反應階段。危機反應由災難發生后人們采取的一系列抗災行動構成，主要目的在于減輕災難危害，安置受災人員，防止衍生伴隨性災難。由于高科技手段可以對大部分自然災害進行預警，因此許多危機反應行動在災難發生前就可以采取，但是一些特定的災難，如地震等，由于其難以預見性，一般要到發生后才來得及采取措施。危機反應的具體行動包括“人員保護措施”（population protection），如警告、撤離、搜索、救援，以及提供避難所和醫療救助；危機反應措施還穿插于危機綜合治理（expedient hazard mitigation）的過程中，如安裝臨時颶風安全門、在有決堤危險的地方堆放沙袋，以及防范二級災難等。

早在1981年的一項研究中表明，為了使每一項反應行動都能最有效地對抗災難以及整個反應系統能夠協調運作，危機反應措施不僅要根據各種災難的需要設計，還要研究反應措施自身的特點。基于此點考慮，反應措施還可以進一步分為危機評估和事件評估。所謂危機評估，是指評估正在發生的災難的種類、危害程度以及造成的有形或無形的影響；事件評估則包括評估各組織的動員情況，組織內部和組織間的協調情況，以及各級政府在危機應對中的互動關系。危機評估和事件評估是對災害和救災雙方的具體考量，這兩項工作的完成有助于實施高效的反應行動。

目前，在危機反應的理論和實踐中，組織與政府層面的許多問題亟待解決。面對正在發生或即將來臨的災難，各級組織和政府部門都應行動起來，互相合作，將危害降低到最小限度，但是這些行動都是在緊急、不確定并且難以控制的情況下進行的，缺乏事先的協作計劃，因此常常造成各組織和政府部門傾向于采取以本單位為中心的非合作行為方式，即“各自為政”的工作態度，這種傾向便是目前危機管理所面臨的主要挑戰之一。如何消除危機中各部門的“獨立”、“自主”傾向，促成部門間的合作關系，確保危機管理第二階段的成功進行，本章在分析華盛頓特區危機管理反應階段時將涉及這個問題。

（3）危機恢復。危機管理的第三個階段是危機恢復階段。災難過后，損害已經造成，各項善后工作必須盡快開展，以恢復正常的城市功能和市民生活，例如修復被毀壞的公路、鐵路、橋梁，恢復水電供應，幫助市民重建家園，恢復社區面貌等。

學者在對危機管理的研究中發現，多種因素影響著恢復的速度和效率，其中一些因素同災害本身的性質密切相關，比如災害的規模和危害程度；另一些因素則與現實條件有聯系，比如災難發生后各種救災資源是否到位。實踐中的恢復階段依然面臨很多難題，主要是“擇時兩難”和“執行兩難”的問題。所謂“擇時兩難”，是指由于救災時緊迫的時間條件，行動的決策者往往在制定行動方案時一味求快，這使得社區安全和發展的長期目標大打折扣，一些耗時的計劃，如調整土地使用、翻新受損建筑、開辟新的開闊地等不得不暫時擱置，為將來的危機防治埋下了隱患。“執行兩難”問題是由彼得·梅（Peter May）提出的，簡而言之，是指聯邦災難防治機構為了更好地控制災情，在危機緩解和準備措施上投入充足的資金，而相應減少了恢復工作的資金儲備；另一方面，由于聯邦政府并非恢復工作的實際操控者，并且恢復行為的目的就是為了更好地恢復災后局面，不在乎救災資金和資源的過度消耗，因此作為資金和資源的直接分配者和接受人——災區的地方政府，在運用和分配救災物資時，一方面要面對聯邦或州政府的壓力，另一方面又要盡量滿足受災市民和商業機構的需求。

第二次全美自然災害評估報告顯示，1975年初至1994年底各種自然災害共造成2.4萬人死亡，10萬人受傷。在此階段內，美國為災后的恢復工作共支出5000億美元，其中只有17％由商業保險機構承擔，這說明絕大部分的支出要由公共機構來負擔，而地方政府是這項工作的重中之重。因此如何更好地發揮地方政府（在本章主要指市政府）在危機恢復階段的職能，是城市危機管理體系成功與否的一個關鍵。

（4）危機綜合防治。危機管理的第四個階段，也是最重要的一個階段稱為危機綜合防治。綜合防治是危機管理的根本，它由一系列持續性的活動構成，目的在于減少和消除災難對生命財產造成的長期風險。例如，不在諸如洪區、土質松軟的地震區等危險地區建設住房；貫徹建筑條例，使建筑可以抵抗地面震動和颶風強力；地震區內的各種陳設如電腦、書架都應固定，以防傾倒和墜落；在颶風易發地區安裝安全窗和安全門；在野火易發區的住房附近開辟防御帶等等。

近十年來的災害發生和救助的經驗教訓，使美國政府更加重視綜合防治的作用，雖然災難不可避免，但未雨綢繆，化被動為主動，可以最大限度地減輕災難對生命和財產帶來的損害。在美國，災難的防治涉及方方面面，措施也是多種多樣，這里簡單介紹以下幾種災害綜合防治措施：

①地理信息系統的應用。在制定危機管理政策時，決策者必須首先明確可能的受災地理范圍以及每一范圍內的受損風險，以對癥下藥。利用地理信息系統可以繪制直觀的災難地圖，為決策者提供災難情況的全局性視野。

十幾年來，俄勒岡州的波特蘭市將地理信息系統應用于大城市的地區危機管理中，取得了許多實踐上的進展，其中包括運用該系統設計危機發生時城市的交通路線、補給路線；繪制城市受災風險程度的地圖，以決定救災物資的分配；還可以根據該系統的分析，了解各種災害的發展趨勢和走向，幫助制定防治災害的策略。該市市政府還與俄勒岡地質局合作，用地理信息系統完善市區范圍內的地質地圖，了解該市土地的傾斜度、穩定性以及潛在的地質運動。

②土地使用計劃。不合理的土地使用會大大增加遇災風險，相反，根據事先的科學分析來規劃和使用土地則可以在這一層面上減少災難帶來的損失。出于這種考慮，美國制定了相應的土地使用規則，成為災難綜合防治的重要組成部分。土地使用規則可以限制人們在洪區、震區以及易塌陷地基上建造過多的房屋，同時保護必要的濕地不被破壞，用以種植樹木，鞏固土層，從而抵抗洪水。實踐證明，合理的土地使用還可以優化環境，為人們提供更多綠樹蔥蘢的公園、野營地等休閑娛樂場所。

美國地方政府（州和州以下政府）在規劃土地使用方面扮演著重要角色，政府可以借助法令允許或禁止在特定土地上建造房屋、修筑公路、鋪設天然氣管道和電纜；為具體的土地使用者提供安全建議和技術支持；同時，執行聯邦政府的土地政策。地方政府還可以根據本地的特殊需要，如美化環境、保存歷史遺址，對特定地區的土地使用做具體要求，易發災難地區的土地使用也可以通過類似的立法進行規劃。例如馬里蘭州在1997年制定了限制社區過度擴張的法律，以保護下列四種敏感地區：河流及其緩沖地帶、百年歷史的沖積平原、珍稀野生動物棲息地以及陡坡等。

合理使用城市的土地資源同樣極為重要。在現代城市發展的初級階段，城市面積的擴張及人口數量的增加，加重了土地使用負擔，加之缺少具有前瞻性的規劃，很多城市由于土地使用不當給災難的發生埋下了隱患。綜合防治就是著眼于這樣的癥結，通過科學評估以及災難的經驗教訓重新規劃城市建設。

③建筑條例。除了土地使用規范外，合理的建筑條例也可以減少災難的危害。在一份保險公司的調查中，專家估計，如果嚴格執行建筑條例，1993年安德魯颶風造成的損失可以減少30％到40％，另一項研究甚至認為可以減少55％，可見建筑條例對于城市危機的綜合防治具有事半功倍的作用。

美國大部分的州，包括華盛頓特區都制定了自己的建筑條例，為建筑商提供了統一的建筑標準，以免問題發生時出現無所適從的情況。但是也有人認為，統一的條例侵犯了地方政府的權力，而且劃一的標準會抹煞不同地區的建筑風格，有時地方政府更了解當地情況，完全可以制定出更加合理的建筑條例。正因如此，美國有26個州（包括華盛頓特區）允許地方政府制定自己的建筑條例，并規定如果地方條例更為嚴格，則以地方的條例為準。

整個20世紀90年代和21世紀初是各種災難頻發時期，每五年美國就要發生需要由總統宣布級別的災難300多起，造成巨大的生命和財產損失，其他相對小范圍的災難也給地方財政和社會穩定造成了不同程度的負面影響。1996年，美國前總統克林頓授予聯邦危機管理局局長詹姆斯·維特內閣成員的地位，此舉目的在于強調危機管理在整個國家安全防御中的重要性，以及彰顯危機管理對于保護人民生命財產的舉足輕重的作用，這也表明了聯邦政府對危機綜合防治的支持和重視。作為回應，聯邦危機管理局出臺了《國家危機綜合防治戰略》，該戰略旨在培養和加強公眾的災難風險意識，讓公眾認識到綜合防治是對抗災難的最有效、最可持續以及最有利于保護環境的戰略性措施。

為了完善這一戰略，聯邦危機管理局經常會同國會成員、政府官員進行商討，搜集民間意見，并在全美范圍內資助了11個危機綜合防治論壇，以鼓勵更多的社會機構參與到危機管理的事務中來。該戰略的兩個主要目標是：到2010年，公眾的危機風險意識有實質性提高；顯著減少危機對生命和財產造成的損失以及對自然資源和文化遺產帶來的破壞。實現這兩個目標的具體措施為：

①危機定位與風險評估。危機定位與風險評估是綜合防治戰略的兩個重要前提。危機定位措施包括確定可能發生危機的地區，繪制地圖，以使危機防治有的放矢；風險評估則包括獲取危機信息，了解特定地區發生危機的風險級別，估計損失程度。

②應用研究與技術轉換。這項措施的目的在于加強危機管理的研究和技術開發，并將研究成果和最新技術應用于危機防治的實踐之中。

③公眾危機培訓及教育。對公眾進行培訓和教育是為了使人們能夠對危機防治有更加充分的認識，自覺按照防治的要求選擇居所，對于突發災害也能采取有效的自救行為。

④領導與合作。各級政府機構、私人商業機構以及普通市民在危機綜合治理中都扮演著各自的角色，其中聯邦政府對戰略的實施起指導性作用，負責調配資源以支持其他部門和個人的工作。當然，整個防治戰略僅靠聯邦政府是不夠的，要讓危機防治措施得以全面實施還必須依靠各級社會單位的協作。而如何真正地做到統一協作，是目前發展危機治理戰略面臨的重要問題，因為無論是個人還是組織，其行為的動因往往都是出于對自身利益最大化的考慮，所以協調一致顯得十分困難。正因為如此，該戰略將完善領導與合作機制作為一個重要的次級發展目標，以期望在未來的危機防治中，能夠形成協調一致的行動和良好的合作。

2．政府的角色

以上簡單介紹了美國危機管理的四個階段，在這四個相輔相成的階段中，政府都占據了重要位置，其決策、指導功能的發揮直接關系到整個危機管理的成效。因此，政府工作如何更加貼近危機管理的需要，適應災害防治中復雜多變的客觀條件，成為政府角色轉換的關鍵。

近十年來，各種危機和災難的頻繁發生，使公眾更加關注危機管理政策的制定和實施，人們普遍期望危機發生時能有一套行之有效、組織良好的反應和恢復措施，同時期望各級政府、各商業機構和非營利性組織能夠真正地協同起來，聯合應對危機。在危機應對過程中，各級政府發揮著關鍵作用，他們的主要任務是制定各種危機管理的指導性政策，為可能出現的危機做好各項防范準備，同時也負責制定與周邊其他行政區的危機管理互助協議。一般來說，危機發生時地方政府首先進行應對。當地方政府用盡一切資源仍然無法控制危機時，可以要求州政府援助。如果州政府不可能靠其力量應對危機時，州長可以向聯邦危機管理局甚至總統提出援助請求，要求宣布為重大災難。

最高級別的災難宣布稱為總統級災難宣布，如果災難確實非常嚴重，以至聯合州政府和地方政府的所有力量都不足以應對時，州長就可以請求總統發出災難宣告，請求的同時應該提供地方資源支出的相關信息。在向總統提出請求之前，州和地方的危機管理官員應該進行如下工作：（1）視察發生危機的地區，如果可能的話由聯邦危機管理局的人員陪同，調查損害的規模和程度；（2）確定需要何種類別的聯邦援助；（3）同聯邦危機管理局的地方主管討論該危機是否具備總統宣布的資格；（4）聯邦危機管理局的地方主管對州或地方政府的申請做出評判，并向聯邦危機管理局局長提交地方申請；（5）如果申請獲得批準，聯邦危機管理局將臨時安排一位特定的聯邦政府官員作為“聯邦合作官員”；（6）州或地方政府長官相應地安排一位合作官員協同聯邦合作官員進行危機管理。

在危機管理中，聯邦的行為權限由《斯塔福德法案》規定，該法案不僅設定了相應條款賦予總統宣布重大災難的權力，同時還規定了聯邦災難援助的三種類別：第一類稱為個人援助，其對象是個人、家庭和業主，采取聯邦和地方分擔的援助模式，其中聯邦負擔75％，州和地方政府負責25％。援助項目包括臨時的住房援助、對個人的貸款，符合條件的受災人可以撥打免費電話申請援助。第二類稱為基礎設施或公眾援助，對象主要是災區受損的基礎設施，同樣是聯邦75％、地方政府25％的分擔模式。聯邦從資金和技術上支持地方政府清理廢墟，恢復基礎設施和交通通訊。國家交通部也將援助地方修復聯邦公路、國家森林公路、國家公園等。第三類稱為災難綜合防治援助，這項援助著眼于未來災難的防范工作，一般以一年為單位進行支付。

關于聯邦政府的危機管理政策，還需要強調以下幾點：（1）如果市長認為需要外來援助，可以請求總統宣布為主要災難或危機，從而獲得聯邦政府的援助；從聯邦方面來看，通過調查證明確實存在極端嚴重的災難，可以依據《斯塔福德減災和緊急援助法》，即《災難緩解和危機援助法案》相關條款，由總統宣布災難，簽署援助命令。（2）《斯塔福德法案》規定，在總統沒有宣布為嚴重災難以前，聯邦政府無權提供援助；但是可以將聯邦的援助資源移至受災的地區，以等待總統的命令。（3）請求總統宣布不總是以獲得聯邦援助為前提條件。一些特殊的部門由于其特有的權限可以向受災地區提供技術上和資金上的援助；而且在聯邦多部門反應計劃的條款之下，一些在“國家意外事件計劃”以及“聯邦反射物危機反應計劃”涵蓋范圍內的危機也可以不經總統宣布獲得聯邦援助。

從以上的介紹可以看出，根據危機的不同規模和不同階段，美國聯邦政府、州政府和地方政府扮演著輕重不同的角色。而無論什么情況，政府在危機管理中都起著領導、協調的作用，是連接整個危機管理過程的樞紐，也是發動社會各單元應對危機的中堅力量。