- 國外大城市危機管理模式研究
- 趙成根
- 3748字
- 2020-06-04 12:27:24
四、紐約市的危機反應項目
一旦危機爆發,快速的反應就成為減少生命財產損失的關鍵。紐約市危機管理辦公室通過一系列的項目,為在危機發生時作出快速有效的反應提供了信息、人員和組織上的充分保證。主要的項目包括:城市危機管理系統(Citywide Incident Management System,CIMS)、城市應急資源管理體系(Citywide Assets and Logistics Management System,CALMS)、911危機呼救和反應系統(911 Systems)、移動數據中心(Mobile Data Center,MDC),以及城市搜索和救援(Urban Search & Rescue)。
1.城市危機管理系統(CIMS)
2004年5月,紐約市長布魯姆博格和紐約市危機管理辦公室宣布紐約市危機管理系統正式開始運作。該系統以美國國家危機命令指揮系統為模板組建,對各個政府機構在危機處理中的角色和責任進行了清晰的界定(參見圖2-1),明確規定各種不同類型的危機應當各自由哪些機構負責,有些危機需要多個機構協同負責(參見表2-1),有些危機則只需要一個機構獨立負責(參見表2-2),這些機構通常被稱為基本責任機構。

圖2-1 紐約市各機構危機處理權限
表2-1 需要多個機構協同負責的危機事件*

*危機管理辦公室,作為全市危機管理的協調機構,參與處理所有需要多機構協調應對的危機事件,其主要責任是從各個支持機構中調集資源,向紐約市危機指揮中心傳遞最新消息,并做好后勤服務工作。
**在所有的化學、生物、放射性或者原子能(CBRN)/有毒物質(Haz-Mat)造成的危機事件中,紐約市警察局都是主要的基本責任機構,主要職責是監控現場、事件評估和犯罪/恐怖襲擊調查。紐約市消防局的主要責任是減少人身傷亡、清除這些物質對大眾健康的影響。
紐約市危機管理系統還包括一整套進行危機反應和處理的程序。該程序指導有關機構應當按照怎樣的步驟,有序地進行危機處理工作(參見圖2-2)。
表2-2 需要一個機構獨立負責的危機事件


圖2-2 紐約市危機處理程序
2.城市應急資源管理體系(CALMS)
城市應急資源管理體系是一個以計算機網絡為平臺的信息系統。該系統于2003年12月份正式開通使用。通過該系統,危機管理辦公室或其他危機應對機構可以對在危機處理中可調動的各種物質和人力資源,進行準確的定位,以迅速地調動這些資源,減少危機所造成的生命財產損失,并進一步幫助危機后的恢復重建工作。該信息系統所涉及的應急資源包括機動車隊、重型機械裝備、醫院、應急供應等。該系統還包括城市人力資源方面的信息。這些信息能夠幫助危機指揮人員迅速地從城市雇員中鎖定那些具備一些特殊技能的人員,充實到危機救援隊伍中去。
城市應急資源管理體系是許多政府機構通力合作的杰作。城市應急資源來自許多不同的部門,包括紐約市行政服務局(DCAS)、紐約市環境保護局(DEP)、紐約市能源局(DOE)、紐約市健康與心理衛生局(DOHMH)、紐約市交通局(DOT)、紐約市衛生防疫局(DSNY)、紐約市消防局(FDNY)、紐約市醫院聯合會(GNYHA)、紐約市健康和醫院聯盟(HHC)、法律事務部(the Law Department)、市長辦公室(the Mayor’s Office of Operations)、紐約市警察局(NYPD)、紐約市管理和預算辦公室(OMB)、紐約州危機管理辦公室(SEMO)等等。從2003年8月到12月,來自這些機構的代表每周舉行一次例行會議,討論、起草并修改該信息體系。討論的議題包括:如何改進信息溝通、如何優化操作流程、如何進行信息系統維護、如何進行政府采購、如何儲備應急物質、如何進行物資運輸和調配、如何整合州和聯邦的資源,以及其他一些專門的議題比如如何加強對燃料、可移動式發電設備和便攜式照明設備的管理等。
除了紐約市政府部門的資源信息之外,城市應急資源管理體系還包括了州政府、聯邦政府、非營利機構和私營部門的資源信息。城市應急資源管理體系是紐約市唯一一個整合多個部門、多種資源的信息管理系統。它使可以被動員起來進行危機處理的資源更加清晰明確,從而大大優化危機管理辦公室或者其他危機處理機構的決策程序,以保證迅速滿足危機處理的資源需求。
3.911危機呼救和反應系統(911 Systems)
911危機呼救和反應系統不是紐約市特有的項目,而是一個全國性的危機反應項目。美國境內的任何一個居民都可以在緊急事態發生時,通過撥打911獲得及時的幫助。根據美國國家緊急電話號碼聯盟(National Emergency Number Association,NENA)的數據,2000年,911號碼共被撥打一億五千萬次。
1968年之前,美國并沒有一個統一的緊急電話號碼。1967年,美國聯邦通信委員會與AT&T電話公司進行磋商,決定設立一個統一的電話號碼,以幫助處于危機事態的居民獲得及時的救助。之所以選定911這個號碼是因為這個號碼很短,并且容易記憶;更為重要的是,這個號碼從來沒有被用作任何官方號碼、地區區號或者服務號碼,因此不可能在使用中引起混淆。隨后,美國國會同意將911作為全國性的應急電話號碼,并通過立法,將911確立為在任何危機事態中,進行危機呼救的統一的和唯一的號碼。AT&T電話公司設立一個專門辦公室,負責發展911電話系統所需要的基礎設施建設。自1968年之后,911危機呼救服務迅速拓展,到1979年為止,26%的美國居民可以使用911危機呼救服務,1987年這一數字達到50%,到1999年,911危機呼救服務覆蓋了全美93%的人口。
911危機呼救服務分為兩種類型:基本的911服務和具有定位功能的911服務。基本的911服務保證,任何人通過任何電話,不論是居民住宅電話還是公共付費電話,都可以撥通當地的公共安全服務中心(Public Safety Answering Point,PSAP),及時獲得所需要的幫助。顧名思義,定位功能的911服務增加了定位功能,它可以使接聽應急電話的工作人員,知道撥打電話的人的電話號碼和地址。定位功能的911服務在推廣過程中遇到的一個突出困難在于,很多緊急呼救電話都是移動電話打來的。根據美國國家緊急電話號碼聯盟(National Emergency Number Association,NENA)的數據,2000年,在一億五千萬個撥打911號碼的電話中,四千五百萬個電話是移動電話打來的。針對這種情況,美國聯邦通訊委員會要求所有的移動電話服務的提供者在2001年10月之前,必須在移動電話上安裝全球定位系統(GPS)的接收裝置。具體來說,分為兩個階段:第一階段,美國聯邦通訊委員會要求在2000年4月之前,所有撥打911服務的電話號碼都要顯示出來,這樣,在通話中斷的時候,公共安全服務中心的電話接聽人員可以迅速把電話打回去;第二階段,移動電話服務的提供者被要求在移動電話上安裝全球定位系統(GPS)的接收裝置,這樣可以使電話接聽人員清楚地知道撥打電話人所處的經度和緯度。與此同時,公共安全服務中心的設備也會被升級換代。該階段完成之后,撥打911的移動電話會被定位在一個半徑91米的區域之內。
4.移動數據中心(Mobile Data Center,MDC)
在幾起大規模的危機事件,包括1999年尼羅河病毒傳播和2002年587型飛機墜毀事件之后,危機管理辦公室認識到野外繪圖和數據收集能力的重要性。2002年,危機管理辦公室爭取到一筆聯邦資金,購買了紐約市第一個移動數據中心。該數據中心根據危機管理辦公室的實際需要量身制作,裝備有及時更新的地理信息系統,能夠進行數據收集和分析。
移動數據中心在2003年初投入使用。歷經2003年5月百特福得—斯蒂文森特(Bedford-Stuyvesant)的自來水管道破裂事件和2003年10月華盛頓高地(Washington Heights)的自來水管道破裂事件,已經被證明是一個非常有效、非常有價值的危機處理工具。利用移動數據中心的地圖定位繪制功能和信息收集處理功能,移動數據中心的工作人員能夠迅速描摹受危機影響地區的信息,提供給危機現場的救援人員和公共信息機構。

移動數據中心經常被派出策應一些特別的公眾事件,比如2003年在衍基(Yankee)體育館進行的世界棒球比賽。在那里,移動數據中心被用來繪制有關圖示和進行安全警戒。自從它投入使用之后,它還參與了一系列危機管理辦公室組織的演習,包括冬日暖陽行動和聯合反應行動。移動數據中心內建有可以容納八個人的會議室,可以在危機處理中充當多機構協調行動的會議場所。
5.城市搜索和救援(Urban Search & Rescue)
城市搜索和救援系統是在聯邦危機管理署的組織協調下建立的。該系統擁有28支裝備先進的城市搜索和救援隊伍,這些隊伍被有策略地布置在全國各地,受當地危機管理部門或者消防部門的日常管理。這些隊伍的主要用武之地,是那些包括有重型鋼筋水泥建筑物坍塌的災難性危機事件。受紐約市危機管理辦公室管轄的城市搜索和救援隊伍通常被稱為城市搜索和救援一隊。該隊擁有210名成員,這些成員主要來自紐約市警察局和消防局。
組建先進的城市搜索和救援隊伍的主要推動力,來自20世紀80年代在加利福尼亞、墨西哥和世界其他地方發生的一系列嚴重的地震。這些地震造成了建筑物的大面積坍塌。盡管大多數城市的消防部門能夠負擔一些建筑物坍塌的救援工作,但是他們只能應付一些輕型或者中型建筑物的坍塌。城市搜索和救援隊先進的裝備和特殊的訓練,使它們在較大規模的坍塌事件,尤其是包含有重型建筑物坍塌的事件中,也能游刃有余。聯邦危機管理署要求任何一支城市搜索和救援隊伍都必須在接到通知后的六個小時之內,做好一切準備。一旦被啟動,城市搜索和救援隊伍必須能夠在沒有任何當地政府協助的情況下,自我維持并工作72個小時。
雖然城市搜索和救援隊建立的初衷是為了應對自然災害,但在實踐中,他們的職責范圍要遠為寬泛。最早兩次動用城市搜索和救援隊是因為1992年的安德魯颶風和1994年加利福尼亞州發生的地震。在1995年歐克候瑪(Oklahoma)城炸彈襲擊事件和2001年9月11日針對世貿大廈和五角大樓的恐怖襲擊事件中,城市搜索和救援隊也被調往現場。其中“9·11”事件是迄今為止城市搜索和救援隊最大規模的行動。除此之外,聯邦危機管理署還在亞特蘭大和鹽湖城奧林匹克運動會期間,以及1997和2001年總統就職儀式中,調動城市搜索和救援隊,以策萬全。