二、紐約市政府危機(jī)管理組織系統(tǒng)

紐約市危機(jī)管理辦公室是紐約市進(jìn)行危機(jī)管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)。但是，對各種危機(jī)事態(tài)的有效應(yīng)對，并不是危機(jī)管理辦公室所能獨(dú)立完成的，而是依賴于以危機(jī)管理辦公室為核心的一個組織網(wǎng)絡(luò)的保障。更為準(zhǔn)確地說，危機(jī)管理辦公室是紐約市進(jìn)行危機(jī)管理的最高指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。首先，危機(jī)管理辦公室與紐約市警察局、紐約市消防局以及紐約市醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)通力合作，共同設(shè)計并組織實施對各種危機(jī)事態(tài)的應(yīng)急方案。其次，紐約市危機(jī)管理辦公室與許多州和聯(lián)邦一級的政府機(jī)構(gòu)，有日常的合作關(guān)系。這些機(jī)構(gòu)包括紐約州危機(jī)管理辦公室、聯(lián)邦危機(jī)管理署（FEMA）、國家氣象服務(wù)中心（NWS）、公平和正義部（DOJ）以及能源部（DOE）。危機(jī)管理辦公室與這些機(jī)構(gòu)互通信息，協(xié)調(diào)彼此的規(guī)劃方案，共同進(jìn)行培訓(xùn)和演習(xí)活動等等。最后，危機(jī)管理辦公室還與私營部門如愛迪生電力公司，以及非營利機(jī)構(gòu)如美國紅十字會通力合作，以保證紐約市的商業(yè)活動和居民生活能夠在各種可能的危機(jī)中盡快恢復(fù)正常。

下面集中介紹紐約市危機(jī)管理辦公室的機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作職責(zé)，而不打算對所有在危機(jī)處理過程中發(fā)揮作用的各級政府機(jī)構(gòu)作面面俱到的介紹（對于各個機(jī)構(gòu)在危機(jī)處理中的基本職責(zé)和相互關(guān)系，請參見第四部分）。紐約市危機(jī)管理辦公室是紐約市應(yīng)對和處理危機(jī)事態(tài)的組織網(wǎng)絡(luò)的“大綱”，把握了這個大綱，就把握了危機(jī)管理的主線。

1．紐約市危機(jī)管理辦公室的歷史和使命

危機(jī)管理辦公室的前身可以追溯到第二次世界大戰(zhàn)期間。1941年，羅斯福總統(tǒng)成立聯(lián)邦市民防御辦公室，并委任紐約市當(dāng)時的市長蘭瓜蒂為該辦公室的主任。與聯(lián)邦市民防御辦公室相對應(yīng)，紐約市成立了紐約市市民防御辦公室。“冷戰(zhàn)”開始之后，它演變成為組織市民逃避空襲，在受到原子武器攻擊時減少生命財產(chǎn)損失，并在必要的時候幫助政府進(jìn)行防御的機(jī)構(gòu)。幾經(jīng)演變，1984年該機(jī)構(gòu)正式更名為紐約市危機(jī)管理辦公室，受紐約市警察局的直接管轄。1996年，危機(jī)管理辦公室成為一個市長直屬的機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人直接向紐約市市長匯報工作。在2001年底舉行的紐約市全民公決中，壓倒多數(shù)的選民贊成將危機(jī)管理辦公室由一個市長直屬的工作機(jī)構(gòu)，升格為一個正式的職能部門。

紐約市危機(jī)管理辦公室的主要目標(biāo)是使紐約市市民充分認(rèn)識潛在的危機(jī)事態(tài)，并對其做好最充分的準(zhǔn)備。無論是自來水管的破裂還是像“9·11”這樣的災(zāi)難，危機(jī)管理辦公室都要確保各個職能機(jī)構(gòu)在危機(jī)爆發(fā)之前、過程之中和平息之后進(jìn)行有效的合作。具體來說，危機(jī)管理辦公室的使命包括：（1）為潛在的可能發(fā)生的危機(jī)事態(tài)做好準(zhǔn)備，減輕危機(jī)可能造成的損失；（2）教育公眾，使其充分認(rèn)識潛在的危機(jī)事態(tài)，并做好最充分的準(zhǔn)備；（3）支持和協(xié)調(diào)各種有利于城市在危機(jī)之后盡快恢復(fù)正常運(yùn)作的努力；（4）收集并傳播重要的信息；（5）尋求基金和其他支持，幫助紐約市為可能來臨的危機(jī)做好準(zhǔn)備。

為了完成這些使命，危機(jī)管理辦公室共雇用了100多名員工，包括危機(jī)現(xiàn)場的指揮協(xié)調(diào)人員、危機(jī)處理的規(guī)劃人員、危機(jī)事態(tài)的監(jiān)測人員、行政和支持人員等等，這些人員訓(xùn)練有素，負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)各種各樣的危機(jī)，并對其作出快速有效地反應(yīng)。

2．危機(jī)管理辦公室下屬的工作單元

紐約市危機(jī)管理辦公室下屬以下幾個工作單元，這些工作單元是根據(jù)工作職能的不同來設(shè)計的：

（1）健康和醫(yī)療科。健康和醫(yī)療科的主要職責(zé)是，對影響到紐約市市民生命和健康的各種危機(jī)事態(tài)進(jìn)行充分的準(zhǔn)備。這些職能既包括組織應(yīng)對生物恐怖襲擊的演習(xí)，也包括在酷暑到來的時候?qū)嵤┘~約市的防暑計劃。

在危機(jī)管理辦公室，對各種危機(jī)事態(tài)進(jìn)行準(zhǔn)備的一個重要工具是地理信息系統(tǒng)（Geographic Information Systems，GIS）。地理信息系統(tǒng)是一個非常有力的地理分析工具。該系統(tǒng)可以幫助危機(jī)管理辦公室對各種危機(jī)事件在不同地區(qū)的潛在影響進(jìn)行快速準(zhǔn)確的分析。地理信息系統(tǒng)現(xiàn)在已經(jīng)成為危機(jī)管理辦公室對各種自然和技術(shù)災(zāi)害進(jìn)行預(yù)測、分析和準(zhǔn)備的不可或缺的工具。

（2）人道服務(wù)科。人道服務(wù)科，與其他政府部門和非營利機(jī)構(gòu)通力合作，為危機(jī)事件中的受害者提供人道主義服務(wù)。人道服務(wù)科負(fù)責(zé)以下事項：①為受危機(jī)事件影響的人群提供看護(hù)服務(wù)（比如，提供救護(hù)所和食品供應(yīng)），管理對受害者的民間捐助和政府的財政救濟(jì)；②制定有害動物控制方案；③組織志愿者的行動，協(xié)調(diào)各種志愿機(jī)構(gòu)的活動。除此之外，危機(jī)管理辦公室還要確保在危機(jī)爆發(fā)的時候，高危人群能夠及時得到他們所需要的援助。

（3）危機(jī)復(fù)蘇和控制科。危機(jī)復(fù)蘇和控制科負(fù)責(zé)與危機(jī)復(fù)蘇相關(guān)的事務(wù)，比如廢墟處理、損失評估以及基礎(chǔ)設(shè)施的重建等。在危機(jī)控制方面，危機(jī)復(fù)蘇和控制科通過回顧性和前瞻性的研究，尋求有助于在將來減少危機(jī)事態(tài)影響的方法。它與其他政府機(jī)構(gòu)一塊，共同采取措施，盡量避免危機(jī)事態(tài)對工廠和其他設(shè)施所可能造成的損壞。

（4）國土安全委員會。“9·11”事件之后，危機(jī)管理辦公室從警察局和消防局抽調(diào)一些負(fù)責(zé)人員，組成國土安全委員會，以協(xié)調(diào)市政府、州政府和聯(lián)邦政府在國土防衛(wèi)和反恐怖等方面的計劃和行動。

3．危機(jī)管理辦公室的日常運(yùn)作

紐約市危機(jī)管理辦公室日常的工作內(nèi)容主要包括以下三個方面：

（1）危機(jī)監(jiān)控。危機(jī)監(jiān)控中心是危機(jī)管理辦公室的信息樞紐。危機(jī)監(jiān)控中心一天24小時有人值班。危機(jī)監(jiān)控人員通過廣播和計算機(jī)支持的網(wǎng)絡(luò)，時刻注視著涉及公共安全的眾多機(jī)構(gòu)所接收到的信息。并負(fù)責(zé)將這些信息傳遞到市政府、鄰近的縣、州政府、聯(lián)邦政府的有關(guān)機(jī)構(gòu)、有關(guān)的非營利組織、公共設(shè)施的經(jīng)營方以及醫(yī)院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)。危機(jī)監(jiān)控人員的目標(biāo)是將監(jiān)測到的與危機(jī)事態(tài)有關(guān)的信息通知給各個職能機(jī)構(gòu)，從而確保能夠及時地動員起足夠的資源應(yīng)對危機(jī)。除此之外，危機(jī)監(jiān)控人員還負(fù)責(zé)監(jiān)測天氣狀況，以及時地發(fā)現(xiàn)可能對紐約市造成災(zāi)害性影響的惡劣天氣。

（2）危機(jī)處理。危機(jī)管理辦公室負(fù)責(zé)在危機(jī)或者災(zāi)害事件爆發(fā)時，通過以下方式，協(xié)調(diào)各個機(jī)構(gòu)之間的活動：在第一時間趕到發(fā)生危機(jī)事件的地點(diǎn)；對危機(jī)事件的情形進(jìn)行評估；調(diào)配資源，協(xié)調(diào)滿足各個方面的需求；充當(dāng)危機(jī)處理指揮員的角色，作為協(xié)調(diào)參與處理危機(jī)的各個機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系中介。

從2002年1月1日到2002年6月21日不到半年的時間里，危機(jī)管理辦公室共對210起危機(jī)事件作出反應(yīng)。這些事件包括火災(zāi)、建筑物崩塌、爆炸、自來水管道破裂和有毒物質(zhì)泄漏。危機(jī)管理辦公室還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管理一個聯(lián)邦危機(jī)管理署城市搜索和救援隊。在聯(lián)邦范圍內(nèi)，有28個這樣的隊伍。

當(dāng)小規(guī)模的危機(jī)發(fā)生時，危機(jī)處理室（The Situation Room）被啟動使用。在那里，危機(jī)管理辦公室的決策人員和執(zhí)行人員通過一系列的工具，對危機(jī)發(fā)展的情形進(jìn)行評估，聽取現(xiàn)場危機(jī)處理人員的報告，并負(fù)責(zé)調(diào)配資源以更好地處理危機(jī)。當(dāng)比較大規(guī)模的危機(jī)爆發(fā)時，危機(jī)指揮中心（Emergency Operations Center，EOC）被啟動。當(dāng)危機(jī)指揮中心被啟動的時候，紐約市的高層官員，以及州、聯(lián)邦和私營機(jī)構(gòu)的有關(guān)人員會齊聚在指揮中心，協(xié)調(diào)危機(jī)處理工作。危機(jī)指揮中心裝備有最先進(jìn)的通訊設(shè)備和危機(jī)控制系統(tǒng)。1996年之后，危機(jī)指揮中心被啟動的次數(shù)超過50次，所處理危機(jī)的情形包括：“9·11”世貿(mào)大廈被襲擊、冬季嚴(yán)寒天氣、炎夏酷暑天氣、海岸風(fēng)暴、電力中斷、和勞工集會。

（3）與公眾進(jìn)行信息溝通。危機(jī)管理辦公室與公眾之間的信息溝通包括兩個方面，一是在危機(jī)發(fā)生之前教育公眾，幫助他們?yōu)榭赡艹霈F(xiàn)的危機(jī)事態(tài)做好準(zhǔn)備，從而使得他們在危機(jī)發(fā)生的時候從容應(yīng)對，減少損失；二是在危機(jī)發(fā)生的時候，向公眾傳遞重要的信息。

危機(jī)管理辦公室充分利用它的網(wǎng)站，提高公眾對當(dāng)前和潛在的各種危機(jī)事態(tài)的認(rèn)識，告訴他們這些危機(jī)事態(tài)怎樣可能影響到市民的生命財產(chǎn)安全，怎樣才能減小這些危機(jī)事件的影響。為了這個目的，危機(jī)管理辦公室發(fā)展了危機(jī)管理在線定位系統(tǒng)（Emergency Management Online Locator System，EMOLS）。利用這個系統(tǒng)，紐約市的居民可以通過網(wǎng)絡(luò)，查找到他們家附近的安全區(qū)域，得到詳細(xì)的指示怎樣到達(dá)并利用這些安全區(qū)域。危機(jī)管理辦公室開展了許多活動，比如，散發(fā)用多種語言印制的宣傳冊、張貼海報等，以引起紐約市民對各種危機(jī)的注意和警覺。

當(dāng)在整個城市的范圍內(nèi)發(fā)生危機(jī)事態(tài)時，以正確的方式向公眾傳遞準(zhǔn)確的信息是非常重要的，這是減小危機(jī)事件影響、避免恐慌、方便現(xiàn)場指揮人員工作、實現(xiàn)安全轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵。危機(jī)發(fā)生時，危機(jī)管理辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與市長辦公室和其他職能機(jī)構(gòu)的溝通，以保證各個機(jī)構(gòu)能夠以統(tǒng)一的口徑向公眾傳遞有關(guān)的信息。危機(jī)管理辦公室在各種危機(jī)事態(tài)（比如酷暑炎熱天氣）爆發(fā)時，通常會開通服務(wù)熱線，向公眾提供信息咨詢。