我國社會工作的發展與制度建設
中共十六屆六中全會以來，我國的社會工作發展駛入了快車道，社會工作人才隊伍規模持續擴大，社會工作服務不斷拓展，社會工作在改善民生、參與社會治理創新方面的作用不斷增強。但是，相對于國家治理體制和治理能力現代化的要求，社會工作在發展中還存在一些亟待解決的問題。本文對我國社會工作的發展和問題做一些梳理和分析。
一、我國社會工作的發展及成就
社會工作是現代社會的產物，也是現代國家應對工業化、市場化、城市化帶來的失業、貧困、社會疏離等社會問題的一項制度安排。發達國家和地區都基本建成了適合自己國情、社情的社會工作制度，服務困難群體，增進社會關懷，促進社會和諧。中共十六屆六中全會做出《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出要建設宏大的社會工作人才隊伍，充實公共服務和社會管理部門，完善社會工作崗位設置，提高專業化社會服務水平。在《決定》的指引下，民政部門、各級地方政府依據當地社情民意，積極推進社會工作的發展，主要表現為大力促進社會工作人才隊伍建設，積極開發社會工作崗位，實施政府購買社會工作服務，促進社會工作參與社會治理創新。各方社會力量也積極響應，配合政府創新社會服務，積極回應困難群體、脆弱群體的基本需要，解決社會問題，促進和諧社會建設。政府推動、教育先行、地方創新已成為我國社會工作發展的基本模式和重要特點。
社會工作的基本職能是社會服務。借助于政府購買社會工作服務政策的實施，在各種社會力量的支持下，社會工作者秉持“助人自助”的專業理念，運用社會工作的專業方法，為困難群體、城市流動人口、農村留守人員、特殊人群和受災群眾等提供個性化、多樣化的社會服務，取得了積極的成效。其顯著特征是：服務理念的創新——變以往的單純救助為救助與人際關懷相結合，更加以人為本；服務方法的創新——將社會工作的專業方法與本地實際相結合，促進服務對象所處困境的改變；服務效果的新視角——不但注重服務結果目標的達成，既解決具體困難，而且注重過程目標的實現，即注重服務對象的內在改變；服務視野的創新——不但積極解決現實問題，而且將解決問題與建設良好的社會環境結合起來。社會工作的這些效果既是顯見的，也是潛在的。如果借用社會治理的視角，社會工作服務既是治標的，也是治本的。因此，它對改善民生、促進社會建設具有重要意義。
由于我國各地經濟社會狀況差異明顯，各地社會工作的發展也不平衡。在東部發達地區特別是珠三角、長三角和北京等地區，社會工作得到了較快發展。先行先試，這些地區的政府高度重視，社會工作專業力量也比較雄厚，從而促進了這些地區社會工作服務的廣泛展開，有力地支持了當地的社會建設，也創造了各自的社會工作發展經驗，為其他地區社會工作和社會建設事業的發展，為社會治理體制創新提供了可資借鑒和參考的經驗。
二、社會工作發展中的困境和問題
盡管我國的社會工作得到了較快發展，但是由于社會工作方面的制度建設不配套，各地對社會工作的重視程度不同，也由于社會工作隊伍自身能力方面的原因，我國社會工作在發展中也遇到一些困境，有些問題急需解決。主要有如下一些方面：
第一，社會工作制度建設方面的問題。社會工作和社會工作事業的健康發展需要科學可行的制度作保障。社會工作制度主要包括社會工作人才培養制度、職業水平評價制度、人才使用制度、服務激勵制度，以及社會工作服務的實施和監測評價制度等。20世紀90年代以來，我國的社會工作教育制度逐漸建立，人才培養得到快速發展，但是專業人才的使用和激勵問題沒有得到實質上的解決。這表現為社會工作專業教育和社會工作職業評價在專業化的道路上較快發展，但是社會工作的職業化比較滯后，后者具體表現為社會工作的崗位開發嚴重不足，阻礙了社會工作專業畢業生在本行業順利就業，也導致社會工作人才的所謂“流失”。
第二，一些地方政府的領導對社會工作重要性認識不足。長期以來片面的GDp崇拜和維穩思維削弱了一些地方干部對社會服務重要性的認識，對困難群體的社會服務也被置于被動和次要的地位。就是在中央18部委聯合發布《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》之后，一些部門也沒有對發展社會工作給予充分關注，在地方更是如此。于是社會工作的崗位開發、社會工作者的地位仍得不到應有的重視。在一些地方，社會工作者被看成社區工作者或志愿者，他們的待遇低、專業特長得不到重視，這導致了社會工作人才的流失。
第三，政府購買服務實施中的問題。近幾年來，政府購買社會服務的大力推行促進了社會工作的快速發展，在珠三角地區，政府購買社會工作服務的力度較大，社會工作人才隊伍建設和社會工作的發展也比較快。客觀地說，這些地方先行先試，大力推進政府購買社會工作服務，對改善民生、促進社會和諧、社會治理體制創新做出了重要貢獻。但是，大規模、高要求的政府購買服務試點和并不充裕的項目經費，也可能帶來承接服務主體之間的不公平競爭。一些地方政府購買服務的經費遲滯也給社會工作機構的生存帶來威脅。
第四，社會工作者的能力問題。我國社會工作教育的發展造就了一批專業的社會工作人才，政府購買服務也吸引了一批大學畢業生到社會工作機構創業，但是這些大學畢業生有人生閱歷不足的缺陷。另外，大學畢業生的專業理想與發包服務的政府部門所提出的行政化、維穩性的工作任務也使社會工作專業畢業生處境尷尬。實際上，社會工作者不是社區工作者，他們也不是無所不能。但是，我國社會工作嵌入性發展的現實，使得社會工作者不可能脫離繁雜的基層工作而完全獨立地開展專業服務活動。這樣，社會工作者的工作能力就受到了挑戰，甚至導致一些政府干部、社區工作者和一些社區居民對社會工作者能力的較低評價。實際上，問題來自于實踐經驗不足的專業人員遇到了非專業評價。
第五，社會工作機構問責方面的問題。社會工作機構的社會服務需要問責，政府購買服務需要對承接服務者的服務活動進行評估、監督，這都是現代社會服務制度所要求的。近幾年來，社會工作發達的城市（如上海、深圳、廣州等城市）都制定了監督評估社會工作機構服務的標準，也進行了比較嚴格的評估。但是，由于我國社會工作發展比較遲晚，所以評估指標和評估過程也不可避免地存在一些問題。比如，評估頻繁（在項目經費遲晚到位時更顯得突出），評估注重數量指標而對質量指標關注不足，注重外在表現而對服務過程的內在效果注意不夠等。這顯然是將對比較物質化服務的評價標準搬到社會服務領域中來，也是管理主義運用于社會工作服務的表現。
毫無疑問，上述問題是發展中的問題。在社會工作比較發達的地區，這些已經或正在成為深入探索予以解決的問題。
三、加強社會工作制度建設和能力建設
我國的社會轉型和體制轉軌以及由此引起的民生問題、社會整合、社會治理等方面的問題要求發展社會工作。作為一個新生事物，社會工作發展中遇到的問題需要通過完善制度建設和增強社會工作的服務能力來加以解決。值得注意的是，在社會工作比較發達的地區，在實施政府購買社會工作服務的實踐中，通過政府官員與社會工作機構負責人（社會工作高校教師和其他專業人員）、社會工作者與社區工作者和居民的互動及相互了解，上述問題正在加以解決。筆者了解到，廣州市正在制定社會工作者相關政策，保護社會工作者的權益，也對社會工作從業者提出了標準要求。廣東省社會工作師聯合會也已在成員中倡導自律——強化社會工作助人自助的理念，精進工作方法，增強服務效果，實現相互合作和公平競爭。社會工作在制度建設和能力建設上在逐步推進，而且可望會有一個較好的結果。
實際上，我國社會工作發展中出現的問題，主要在于宏觀體制還沒有完全理順，社會工作的發展還處于初期階段。如果像18部委所承諾的那樣，各系統、各部門統一思想和認識，協同努力，我國的社會工作專業化、職業化就會得到更快更健康的發展，適合我國社會需要的社會工作制度會更快建立起來，并使社會工作在改善民生、促進社會和諧、創新社會治理、實現社會公正方面發揮更加積極的作用。
（本文發表于《中國社會報》2015年1月23日）
[1] 廣州從2008年起試行政府購買社會工作服務，特別是大規模推廣家庭綜合服務中心，促使社會工作隊伍和社會工作服務機構快速發展，形成了“廣州模式”，連續7年投入11.11億元。作為社會工作發展的先行地區之一，“廣州模式”歷經數年探索，在取得一定成效的同時，也遇到了準入、評估、提升服務質量等發展困境。本文為回應廣州社會工作被質疑而作，未全文發表。