一個新的想法

與很多政策上的創新一樣，“同意搜查”項目的故事肇端于一種危機。在20世紀90年代早期，圣路易斯市的謀殺率接近萬分之七（即100000人中有70人被謀殺），這一比率在全國位列前五名。當時美國全國的謀殺率為萬分之零點八（即100000人中有8人被謀殺）。而具體到15—19周歲的黑人，圣路易斯市的謀殺率則高達萬分之三十八（即100000人中有380人被謀殺）。更令人震驚的是，圣路易斯市20—24歲黑人的謀殺率竟達到萬分之六十（即100000人中有600人被謀殺）。謀殺案中有98%的被害人死于槍擊。

當時，圣路易斯市全城戒備。當地的報紙每日刊登死亡人數的統計。許多教堂宣布開展“零謀殺月”（murder-free month）活動。盡管多方努力，但謀殺的數量仍持續上升。

看上去好像沒有什么措施能夠遏制槍支犯罪井噴的趨勢。在圣路易斯市首先采取的預防措施中，其中一項是花費巨大的“槍支回購”項目，并于1991年內回購了7500支槍械。一項后續的評估研究發現，回購槍支作為一種打擊犯罪的方法幾乎是毫無成效的。在回購來的槍支中，極少來自那些每天在圣路易斯市街頭互相射殺而處于危險之中的年輕人。但問題遠不止于此。在拿手里的槍換錢的年輕人中，占很大比例的人告訴研究者，他們計劃用換來的錢去買更好的槍。^[1]很明顯，槍支回購措施不能解決圣路易斯市的問題。

雖然圣路易斯市刑事司法系統的所有人都承受著減少槍支暴力犯罪的巨大壓力，但警察機構承受的壓力無疑更大。在圣路易斯市警察局內部，機動后備隊（MobileReserveUnit）因為集中了這個城市里最堅毅的警官們而著稱。機動后備隊的基地在距離警察局總部幾英里以外的一個外表普通的貨倉。與其他警察只能在單一轄區界限范圍內執法不同，機動后備隊可以應對圣路易斯市任何地方發生的犯罪。

機動后備隊培育了“同意搜查”項目，西蒙·里斯克（Simon Risk）警長（Sergeant）則是領導者。里斯克能說會道，并天生能使人感覺輕松。“他不是一個典型的警察，”里斯克的同事鮑勃·海恩伯格（Bob Heimberger）警長如此描述，“西蒙能讓任何人感覺很舒坦”。^[2]這個想法——禮貌地敲開他們通常應該用破門槌砸開的門——雖然可能會被其他警察嘲笑，但里斯克卻勇于去嘗試。

美國聯邦最高法院賦予法律執行官員很大的權限，可以在獲得父母同意的情況下搜查未成年人的財物，但前提是父母的同意是自愿作出的。為了強調“同意搜查”項目的自愿屬性，里斯克制作了一份“同意搜查與扣押”的文書，以供警察在開展搜查前由未成年人的父母仔細閱讀并簽名。除了其他內容以外，這份文書特別說明，發現任何非法物品都不會采取逮捕措施，即使這些物品會被扣押，例如槍支和毒品。可能更重要的是，參與這一項目的警官們因此創造出一種和未成年人父母打交道時更為低調的工作方式。正如一位警官所言：“我們并不像納粹突擊隊（storm troopers）一樣進行搜查。我們知道這樣的做法可能會遭到類似于美國公民自由協會（American Civil Liberties Union,ACLU）這樣的組織的質疑，所以我們要防止被投訴。使用一種溫和的工作方式是這個項目奏效的原因。我們不會威脅任何人。”^[3]這種工作方式的成效立竿見影：正如他們所希望的那樣，“同意搜查”項目遭到公民自由主義者（civil libertarians）的批判極少。

里斯克的造訪從之前曾因非法持有槍支而被逮捕的年輕人的家開始。通過精挑細選，項目工作小組的成員得以招募組成。作為工作小組的一部分，里斯克和另外一位警官來到一所房子，敲門，解釋他們擔憂這座城市里因槍擊導致的傷亡人數，并請求家中的成年人允許他們進行搜查。警官們幾乎立刻就意識到他們這么做是很有意義的。父母們不僅樂于讓他們搜查房屋，并且常常對警官們的關心和盡力幫助他們表示感謝。事實上，許多父母都對自己的孩子可能橫死街頭或被送入監獄膽戰心驚。一位在當地醫院從事夜班工作的婦女還把她家的鑰匙給了警察，這樣警察就能在任何時間搜查她家。還有一個婦女詢問她能否事先簽好一沓“同意搜查與扣押”的文書。

不久以后，關于應當去哪個房子進行“同意搜查”的建議就已經大部分來源于聽說這一項目的社區成員，而不再僅僅來自警察系統的內部建議了。這大大提升了通過搜查獲得非法持有的槍支的可能性。在1994年，機動后備隊的警官每晚都要進行5—30次的同意搜查。在大約一半的搜查中都能發現槍支，平均下來，每搜查一個家庭都能扣押近三支槍。合計起來，微不足道的“同意搜查”項目在1994年共扣押了402支槍，約占圣路易斯市警察局當年從未成年人手中獲得的全部槍支總數的一半。更引人注目的是，在圣路易斯這樣一個警察和黑人社區成員之間素有嫌隙的城市，在所有被請求的人中，有98%的人同意警察進入他們的家中進行搜查。

此時，這一項目幾乎已經符合所有可用于描述創新的定義了。它源于基層和社區居民的建議，它精心設計并值得尊敬。與槍支回購項目不同，同意搜查項目盯準那些殺人或被殺風險最高的群體。最重要的是，它無需圣路易斯市支付額外的費用就能操作。

很快，這個項目開始獲得當地和全國的關注。一個全國性的警察組織提名這一項目獲得一個久負盛名的創新獎項。里斯克和其他警官還前往華盛頓特區，就這一項目向國會說明情況。項目還獲得了克林頓總統的關注，并將其視為地區性創新的代表案例。^[4]

從邏輯上來說，下一步就應當對這一項目的情況和效果進行正式的評估了。1995年10月，美國司法部聘請羅森菲爾德和德克爾對項目進行評估。如果評估的結果顯示項目真的有效，“同意搜查”項目非常有可能被全國各地面對相似的青少年暴力犯罪問題的警察部門所采用。

一切似乎都很順利，除了一個小問題。當羅森菲爾德和德克爾在幾個月后開始他們的評估工作時，他們發現“同意搜查”項目實際上已經不存在了。

到底發生了什么？一言以蔽之的回答是政治因素所導致的。圣路易斯市警察局局長辭職并計劃在下一次選舉中競選市長。從某種意義上來說，由于所有與前任警察局局長相關的事項（盡管相關性可能并不緊密）從本質上來說都被視為“糟糕的想法”，新的警察局局長對于繼續運行“同意搜查”之類的項目毫無動力。事實上，在警察部門內部例行的重組調配過程中，新任警察局局長將里斯克和其他參與“同意搜查”項目的警官調任至警察局的其他部門。機動后備隊則改由一位新任命的警官擔任隊長。當羅森菲爾德和德克爾拜訪這位新任隊長以了解“同意搜查”項目到底發生了什么時，新任隊長根本不知道他們在說什么。在進一步描述了“同意搜查”項目的具體情況后，他的回答是，機動后備隊的一些槍支管控項目（“同意搜查”項目是其中之一）由于“沒有成功”（lackofsuccess）而被暫停了。

“同意搜查”項目本已經接近于全國性的推廣，但在圣路易斯市警察局里卻只有很少的人知道。有關項目情況的新聞已經通過某種方式被克林頓總統所獲知，卻不能在圣路易斯市警察局內部為更多的人所知曉。機動后備隊在圣路易斯市警察局中屬于獨立的部門，而且，機動后備隊內部也只有很少的警官參與了這個項目。有關項目的信息則采用非正式的方法進行記錄：里斯克警長完整地留存了所有的同意搜查書，并保存在他自己家地下室的一個紙箱里，但后來卻毀于一場洪水。除了這些同意搜查書，里斯克和他的同事們沒有制定任何能夠說明項目如何開展的培訓材料或指南性文件。相反，他們卻依靠本能來指導他們開展項目。對于如何在真實情境中完成具體的工作來說，這樣的做法可能是正確的選擇，但這同時也意味著當他們離開機動后備隊時，根本沒有任何東西記錄了這個項目曾真的存在。一項看似成功的創新就這么消失了。

[1] Plotkin,Martha,ed.1996.Under Fire:Gun Buy Backs,Exchanges,and Amnesty Programs.Police Executive Research Forum.

[2] 2008年5月29日對鮑勃·海恩伯格的訪談。

[3] Decker,Scott H.,and Richard Rosenfeld.2001.From Problem Solving to Crime Suppression to Community Mobilization:An Evaluation of the St.Louis Consent-to-Search Program.NIJ Report NCJ 188291.Washington,DC:National Institute ofJustice.http://www.ncjrs.gov/pdffiles1/nij/grants/188291.pdf,p.7.

[4] 2008年5月21日對理查德·羅森菲爾德的訪談。