三、“黃河善谷”規劃的落地與實施

自2010年年底提出“黃河善谷”的構想，經過了一年多的醞釀，2012年4月，寧夏以政府文件的形式正式頒布了“黃河善谷”規劃^[1]，正式啟動了這一社會實驗項目。并成立由自治區黨委組織部、宣傳部、黨委政研室，自治區發展改革委、經濟和信息化委、教育廳、民政廳、財政廳、人力資源社會保障廳、國土資源廳、文化廳、衛生廳、招商局、地稅局、工商局、政府研究室、自治區殘聯17個部門組成的“黃河善谷”建設領導小組，在民政廳下設立“黃河善谷領導小組辦公室”（簡稱“黃善辦”），承擔領導小組辦公室日常工作。2013年，管理機制進一步理順和常規化，在民政廳下設立慈善處，專門負責推進“黃河善谷”規劃的相關工作。在規劃啟動的前三年，主要的工作圍繞政策法規創新和六大產業園區的建設。在政策創新方面，以《寧夏慈善事業促進條例》的出臺為核心，進行了一系列的政策創新，為慈善事業發展及慈善與產業的結合創造良好的政策環境；在園區建設方面，六大園區初具規模，并不斷引入企業入駐，結合社會慈善企業的界定和評價標準的設立，對入園企業進行規范。

（一）推進政策法規創新，政策洼地形成

配合“黃河善谷”規劃，寧夏以立法的方式厘清慈善事業法發展的制度環境，2011年11月，繼江蘇之后，寧夏出臺《寧夏回族自治區慈善事業促進條例》（以下簡稱《條例》），成為全國第二個出臺關于規范慈善行為、促進慈善事業發展的地方性法規的地區。

《條例》第四章提出了“社會慈善企業”的概念，以立法方式，規定了發展社會慈善企業、建立慈善園區的政策合法性。《條例》對“社會慈善企業”的范疇進行了粗略的劃定^[2]，涵括了社會企業、承擔企業社會責任的企業及福利企業，內涵較社會企業更加廣泛。同時，預留了一定的政策空間，即在《條例》之外，還將出臺對社會慈善企業的具體認定和管理辦法。此外，《條例》還明確了對社會慈善企業的政策傾斜，包括財政補貼發展扶持資金、貸款貼息、減免行政事業型費用、政府購買服務、稅收減免等政策性優惠。《條例》同時放寬了慈善組織的登記門檻，鼓勵大力發展慈善組織。

《寧夏慈善事業促進條例》提出“社會慈善企業”概念，建設慈善工業園區，促進地方移民安置、貧困及殘疾人口就業等社會民生問題的解決，積極開展慈善城市建設試點，在社會建設領域進行了頗多的政策創新和嘗試，在全國范圍內引起不少的關注和討論。

為了支持慈善園區發展，寧夏還出臺了一系列的相關配套性的政策法規，具體涉及財政補貼、貼息貸款、稅費減免、以獎代補等配套政策：2012年6月，出臺《寧夏慈善園區招善引資優惠政策》，提出20條優惠政策，優惠政策中特別提及對入園慈善組織和公益性社會團體與入園企業在貼息貸款和建設用地統一劃撥方面的優惠政策。例如在稅費減免方面：入園企業5年內免征企業所得稅地方留成部分，5年后減半，免征城鎮土地使用稅、房產稅；自治區規定的行政事業性收費全面，國家規定的行政事業性收費按照最低標準收取；對園區企業發生的公益性、救濟性捐贈支出，允許全額抵扣檔期應納稅所得額。土地出讓金收入自治區全額返還用于慈善園區建設。2012年12月，在《寧夏慈善園區招善引資優惠政策》基礎上，制定了《寧夏財政支持慈善園區建設20條優惠政策》的財稅政策，涉及園區的基礎設施和公共服務平臺建設、融資、稅費減免、社保、醫療優惠政策、就業培訓補貼優惠政策等。在拓寬慈善園區企業融資渠道方面：鼓勵金融機構支持慈善園區企業發展、鼓勵慈善園區內企業發行債券直接融資、對園區內的科技型企業進行知識產權質押貸款和保險費用的補助、小額擔保貸款貼息。在稅費減免方面：入園企業5年內免征企業所得稅地方留成部分，5年后減半，免征城鎮土地使用稅、房產稅；自治區規定的行政事業性收費全面，國家規定的行政事業性收費按照最低標準收取；對園區企業發生的公益性、救濟性捐贈支出，允許全額抵扣檔期應納稅所得額。土地出讓金收入自治區全額返還用于慈善園區建設。

政府財政進一步加大對慈善產業發展的投入，整合各方面資金向慈善產業傾斜，多方解決慈善企業資金匱乏難題。這些舉措包括：1）積極協調金融部門加大對慈善企業的扶持力度，簡化貸款申辦程序，擴大對企業的貸款扶持額度。2）設立慈善產業發展專項資金，對慈善企業貸款進行貼息補貼，切實減輕慈善企業負擔。3）對慈善產業獎勵資金，對發展勢頭好、誠信守法經營、社會責任意識強、大力進行慈善活動的企業進行重獎。

其他已經出臺的政策，還包括提供金融支持的《人民銀行中心支行關于金融支持“黃河善谷”建設的意見》，弘德、立德兩個慈善園區所在的吳忠市也出臺了相應地方性優惠政策鼓勵和推動慈善園區和社會慈善企業在該市的發展。

從政策層面來看，寧夏表現出了極大的誠意，高舉慈善的大旗、以慈善的洼地吸引產業資本的入駐。在確立優惠政策吸引企業入駐慈善園區的同時，關于《社會慈善企業的認定辦法》《慈善園區考核管理辦法》也正在制定過程中。

（二）慈善產業園區的發展

從黃河善谷的總體規劃來看，慈善園區的發展是黃河善谷規劃的重要一環。慈善園區盡管在地理位置上不具備顯著優勢，但入駐優惠政策和財政補貼力度之大，對于企業具有一定的吸引力，以慈善之名引進的社會慈善企業大多在慈善園區落戶，慈善園區的發展成為衡量“善谷”經濟效益的重要指標。

2011年先期規劃建設了紅寺堡區弘德、利通區立德、海原縣厚德3個慈善園的基礎上，2012年又新建了同心縣同德、原州區圓德、西吉縣吉德3個慈善園。6個慈善園（見表4-1）以解決殘疾人等特殊困難群體就業為重點，為熱衷公益慈善的企業開展助殘扶貧搭建了新平臺。慈善園區的基礎設施建設、引進慈善企業的發展，吸納各類殘疾人就業1852人，特困群眾就業18806人，年產值達到57.458億元。

2012年8月下旬，民政部和寧夏回族自治區政府共同在銀川舉辦2012中國黃河善谷慈善博覽會，全國70個城市、175家慈善組織、87家樂善企業參加了會展，博覽會共組織簽約項目67個，簽約資金332.8億元。其中，合同項目15個，投資36億元。根據2013年的統計，寧夏“黃河善谷”已引進落地企業105家，到位資金165億元；已經簽約招善項目143個，簽約資金達到254.5億元。

本表依據2013年六大慈善園區的情況簡介文件中提供的不完全數據整理而成。

根據各園區上報的材料顯示，除了招商引善的艱巨任務之外，園區普遍存在的問題困難主要集中在：（1）基礎建設需要投入大量資金；（2）園區大多位于遠離城市的劣質地塊，基礎建設工程巨大且配套設施開發難度高，例如引水和排水工程等；（3）由于園區屬地管理，而慈善園區管委會則由自治區機構編制委員會審批，多頭管理帶來具體工作中的協調困境。

弘德慈善園區

弘德慈善園區所在的吳忠市紅寺堡于2009年9月30日正式成立行政區，13年前是移民搬遷地區，至今先后接納了20萬移民，是中國最大的生態移民區。紅寺堡建區十幾年來一直都沒有企業，在“黃河善谷”戰略實施，成立弘德慈善園區之后，經寺堡一下有了十多家企業，解決了不少人的就業。

寧夏“十二五”期間計劃搬遷35萬移民，紅寺堡地區承擔搬遷3—15萬移民的任務，其中一個點就設在工業園區附近，目的就是通過產業扶貧，勞務移民扶貧。該產業園區土地實行零地價，甚至是負地價。并且根據企業投資規模，給企業配備一定扶持發展基金。弘德慈善園區的負責人強調“國家的福利企業稅收政策是三免兩減半，我們這兒提出的是五免五減半。目的就是讓企業在這兒能生存、能發展，在發展的同時為當地貧困人口、殘疾人盡一定社會責任，使慈善能夠可持續”。弘德慈善園區自成立以來，募集善款2000多萬元，部分用于救助幫扶殘疾人家庭應屆大學生、低保戶和殘疾人116名。有7名殘疾人企業家開始在園區帶頭創業，近百名殘疾人走上就業崗位。弘德慈善園區就近設有殘疾人日間照顧中心；寧夏六盤善行社會工作服務中心在紅寺堡區成立青少年社會工作站，并對接慈善項目，向紅寺堡區的殘疾和貧困人口輸送捐贈物資。

吉德慈善園區

西吉縣是中國著名的馬鈴薯之鄉，出產優質土豆，但一直以來未能形成產業化帶動地方經濟的發展。在西吉建設吉德慈善園區進行招商引善，在2012年的一次招商引資的簽約活動中，簽下了涉及彩色包裝印刷、家電建材及物流、酒店、天然氣、醫院建設、清真食品加工、汽車商貿物流、辣椒種植及深加工、LCD屏生產、城市功能綜合體項目等的10個重點項目，共計投資23億元，其中過億元的項目7個，實現了西吉縣從農業大縣到工業經濟零的突破，顯著地帶動了地方經濟的發展，形成以馬鈴薯為核心的產業鏈。

在招商引善帶來產業化形成的同時，西吉縣的吉德慈善園區也是所有的慈善園區中慈善組織發展的典范。西吉縣有殘疾人3.5萬人，孤兒1207人。吉德慈善園區爭取項目支持和慈善捐助，建設了吉德慈善康復服務中心，為殘疾人提供醫療和康復救助服務，幫助康復后有勞動能力的殘疾人在慈善企業實現就業，從根本上解決貧困人口和殘疾人生活困難問題，實現依靠慈善事業的發展來解決好殘疾人的康復和就業，推動慈善產業的良性互動，協調發展。西吉縣采取有力措施，鼓勵民間資本、社會力量參與發展社會福利事業，興辦各類社會福利機構。在園區配套建設36班慈善學校、寧夏吉德福利院、敬老院和殘疾人康復中心、寧夏吉德文化交流中心等慈善福利機構，成為園內集展示、宣傳、交流、教育、醫療、康復、培訓、就業等福利事業發展的樞紐。河仁基金會出資1000萬援建寧夏吉德兒童福利院，入園企業家捐資200萬新建閩寧希望小學。

（三）慈善城市建設的進展

慈善城市建設是黃河善谷規劃的八大工程之一，在沿黃河的石嘴山、銀川、吳忠、青銅峽、靈武、中衛以及作為“黃河金岸”延伸帶的固原7個城市爭創中國慈善城市，形成“善谷”全民慈善的基礎環境。

七個慈善城市的建設參照民政部中民慈善捐助信息中心組織研發的，對城市慈善事業發展水平進行綜合監測和科學評價的指標體系“中國城市公益慈善指數”開展。這套指標體系以規模、結構、貢獻、可持續性4個維度，從社會捐贈、慈善組織、慈善項目、志愿服務、政府支持、慈善文化6個方面共40個指標，對各城市公益慈善事業發展狀況進行綜合考量。2012年全國慈善城市評選中，寧夏有四個城市進入慈善城市百強的名單。

吳忠市在貫徹落實“黃河善谷”戰略的過程中，確立了打造“慈善吳忠”品牌的城市發展戰略，成為7個慈善城市建設中的典型個案。截至2013年底，全市共發展各類公益慈善組織近300家，成立志愿者服務隊伍、義工服務隊伍共計34個8萬余人，創建慈善愛心超市43家；慈善產業園區完成基礎設施投資7.5億元，入園企業138家，其中規模以上企業7家，實現產值49.1億元，解決就業崗位5460個。

吳忠市從政策層面為慈善城市的建設奠定基礎，制定了一系列的政策文件推動慈善城市建設工作，包括《加快“慈善吳忠”建設責任分工的通知》《關于加快“慈善吳忠”建設的實施意見（2013年—2015年）》《吳忠市發展慈善文化三年規劃》《吳忠市慈善志愿者工作實施方案》等。吳忠是著名的“回鄉”，在慈善城市建設過程中，吳忠市充分弘揚回鄉穆斯林民眾“樂善好施”和回商“樂商堅韌、義利互濟”的慈善文化，結講本土經驗與外部資源結合，建立了一系列的慈善服務品牌項目，例如利通區板橋鄉的“殘疾人康復中心”、金星鎮裕西社區“王蘭花熱心小組”、勝利鎮新華社區“秀玲583愛心傳遞室”、朝陽社區“430智訓室”、宗教人士慈善互助會等。與此同時，吳忠市還強化公益慈善項目建設，建立6大類143個比較完善的公益項目備查檔案，實現了常規救助項目化，實施了一批慈善項目；全市高標準創建慈善超市43家；利通區全力推進助醫、助教、助殘、助孤、助老、助困、助學、助急等慈善常規救助項目、無障礙設施進家庭改造項目、實施扶貧開發互助資金項目等慈善項目工程，發放低保救助、希望工程圓夢行動、農村單身困難母親救助行動、“善行100 見證愛情”等各類救助慈善資金3100多萬元，受益重度殘疾人和特困人群十萬余人次；利通區、青銅峽市相繼打造智能化居家養老一鍵式服務信息平臺，用戶達到4500戶。紅寺堡區實施了“百名愛心人士撫育千名孤兒”項目，為該區76名孤兒送去撫育善款6.5萬元。紅寺堡壹基金理事會發起建設“圓夢書屋”主題活動，首批籌資2萬元、圖書3000余冊，在紅寺堡移民村弘德燕寶小學建成第一家圓夢書屋。

慈善城市的建設和慈善園區的發展一樣，面臨種種困境。慈善組織數量少，普遍能力不足是主要的問題。財政大力投入興建慈善超市、社區服務站等的硬件建設水準較高，但由于社會組織數量少、社區服務能力不足的問題使得這些政府投入難逃“形同虛設”“面子工程”的宿命。筆者曾經在2013年夏天，走訪吳忠市一個慈善超市。政府專門辟出臨街二層樓的門面房，參照上海的慈善超市建設的標準，一層用于慈善超市，二層是提供各類社區服務的功能室，包括老人洗頭理發的工作室、心理疏導室、沙盤室等。一樓的慈善超市冷冷清清，而二樓功能室則空無一人，設備大都閑置，有些因鮮少有人使用而廢棄。除了在上級部門檢查的時候可以作為工作業績的展示之外，這些慈善超市無法向社區居民提供應有的服務，成了擺設。本地的社會組織發育緩慢，并且與外省市社會組織的聯系很弱，視野和能力提升空間不足。志愿精神普遍缺失，民眾參與公共事務的積極性不高。這些都使得以政府為主導的慈善城市建設顯得后勁不足，慈善城市建設的擔子主要落在了民政口的領導干部身上，不光要挖空心思策劃活動、出臺鼓勵政策，甚至還要親自上陣為活動站臺、自掏腰包帶頭捐款，苦不堪言。而在給予慈善組織和慈善企業政策和財政支持方面，因為區域性經濟發展不足，慈善捐贈額低，落實優惠政策需要政府財政的投入，這也成為當地政府的重要負擔。

（四）社會組織及公益項目的發展情況

隨著慈善事業在全國范圍的迅猛發展，“黃河善谷”戰略的實施帶來一系列鼓勵和大力扶持社會組織的政策出臺，寧夏的社會組織也得到了一定程度的發展。寧夏出臺慈善條例，進一步放寬的社會組織注冊登記的門檻，并進一步規范社會組織的考核和評估機制。在銀川、鹽池、中衛等城市，逐漸發展出一些在全國具有影響力的民間公益組織，例如銀川穆斯林孤兒院、寧夏扶貧與環境改造中心等，對于本地社會組織的發展、引入新的觀念和理論方面，起到了一定的引領作用。大學生志愿者、青年志愿者行動逐漸盛行，社工機構在政府購買政策的促動下快速發展。開始出現支持性組織和聯盟性機構，在互聯網環境下，基于網絡和新媒體的互助網絡不斷出現，例如“寧夏公益伙伴網絡”微信群將在寧夏工作的公益人士與在外地公益領域工作的寧夏人通過新媒體平臺聚合，促進信息、知識的交流和開展項目合作，支持本土公益組織的發展。寧夏本土的公益性基金會也在不斷地發展，比較活躍的有燕寶慈善基金會和麥麗燕慈善基金會等。

“黃河善谷”規劃廣泛實施之后，寧夏各縣市加大對慈善組織的政策和資源傾斜力度，也吸引了寧夏以外的慈善組織和慈善項目的落地，如上文提到的河仁基金會、壹基金等、愛德基金會等在寧夏開展公益項目。開始有外省的民間公益組織和基金會到寧夏設立分支機構，比較具有代表性的是上海映綠公益事業發展中心（以下簡稱“映綠”）在中衛市的合作項目。作為“寧夏中衛市沙坡頭區社區服務與社會建設試點項目”的重要內容之一，上海映綠公益事業發展中心與中衛沙坡頭區社工委合作“中衛市沙坡頭區社會組織培育基地”。映綠目前在中衛市沙坡頭區的中山、向陽、民族巷三個試點社區共有十余處社會組織培育場地，總面積近5000平方米。以培育基地為依托，映綠持續在當地開展“公益創業論壇”和“公益機構團隊領導與建設”培訓、“志愿者管理”培訓等。

盡管如此，社會組織發育依然非常不足。在2013年的一份文件中顯示，寧夏全區的慈善組織僅有193個，專職從業人員1000多人。黃河善谷規劃實施近三年，主要工作集中在鼓勵慈善園區的產業經濟發展方面，無論是政策創新還是財政支持和稅費減免等方面，傾斜力度都是前所未見的。寧夏各級政府為此付出了巨大的努力和投入。經過三年多的努力，慈善園區初具規模，相關配套的政策不斷出臺，逐漸形成一個相對友好的政策空間。招商引善和慈善園區的發展在帶動地區經濟發展和解決就業等方面取得顯著的成效。

然而，外界對黃河善谷的期待遠不止于此。也正是因為黃河善谷規劃在短短三年多的時間里，在經濟效益方面顯現潛力而社會效益相比之下顯出落差，因而招來不少詬病。外界詬病大多聚焦于對產業發展過程中“善”成為徒有虛名的招牌的憂慮。這種憂慮在目前國內公益慈善事業發展的總體環境之下是可以理解的。這種憂慮，一方面來自于郭美美事件之后，與公益慈善領域總體公信力危機有關；另一方面，也來自于中國速度的集體焦慮。

[1] 《關于印發寧夏黃河善谷建設規劃（2012—2020）的通知》，寧政發〔2012〕53號。

[2] 《寧夏回族自治區慈善事業促進條例》第四章第三十一條鼓勵發展下列社會慈善企業：（一）不分配利潤，并將利潤用于慈善事業的企業；（二）持續開展慈善公益救助活動的企業；（三）向社會持續捐贈每年所得利潤達到一定比例的企業；（四）集中安置殘疾人和特殊貧困人員達到職工總數一定比例的企業；（五）集中供養生活困難的老年人、殘疾人的企業。