四、政策建議

盡管政府不斷提高社會救助的財政投入，以及不斷完善社會保障體系的法律法規，但是在深化轉型期，政府應當進一步改革社會救助體系，明確自身與其他部門的角色定位，尤其是探尋與社會組織之間更科學的合作思路。只有這樣，才能充分發揮民間組織的前瞻性、專業性和效率，在服務層面上更好地滿足弱勢群體的多樣化需要。具體來說，有以下幾項建議。

第一，應當明確政府為社會救助的首要責任主體。社會救助是居民生存權的基本保障，生存權和發展權是現代社會公民的基本權利，獲取社會救助是公民的一項基本權利，這同時也是國家職責的一種體現。為此，必須承認政府是社會救助事業最主要的承擔者，不論是發達國家還是發展中國家皆是如此。另一方面，社會救助的基本內容涉及最低生活保障、醫療、住房、法律、農村救濟性扶貧、社會互濟、孤寡病殘救助、貧困戶救助、失業救助以及災害救助等一系列內容^[1]，要對這些救助項目在全社會范圍內進行資源的調配，亦只能通過政府力量才能夠實現。作為掌舵者的政府應當履行好其在宏觀層面的職能，如政策制定、規章制度、保障公平、保證服務的連續性或穩定性，以有效促進社會公平^[2]。

第二，需要充分發揮社會力量在社會救助事業中的積極作用。社會救助方式可分為制度性和非制度性方式兩種，制度性救助方式主要為城鄉最低生活保障制度、災害救助制度及專項救助制度，這構成了國內社會救助的主要內容。而非制度性救助方式是由民間和社會團體組織的各種社會救助活動組成，是一種社會資源的調動、社會支持網絡構建的過程，是社會救助體系中不可或缺的重要主體之一。^[3]隨著社會救助對象需求的多樣化，要鼓勵民間社會救助事業的發展，以民間救助作為政府救助的有力補充。應當借鑒國外經驗，通過政府購買服務的方式，促進各種公益類社會組織的發展，如德國通過立法規定，社會救助要堅持政府與民間合作的原則，聯邦救濟法不得侵犯教會、宗教團體、民間組織的地位與活動，社會救助實施機構在與各團體機構合作時，應考慮到其獨立性，互相取長補短，并支援民間團體。^[4]民政部門可通過登記注冊、工作指導和檢查監督等途徑，加大對社會救助類社團和基金會等民間組織的培植力度，積極引導民間組織參與發展社會救助事業^[5]。

第三，現代社會救助模式的轉變，要求政府與社會組織之間在救助工作的開展上相互協作，各有側重。例如，政府救助對象可偏重于絕對貧困人口，社會組織救助對象可偏重于相對貧困人口。^[6]隨著社會經濟的發展，國內絕對貧困人口數目在逐漸減少，但相對貧困人口數目增長迅速。相對貧困者一般能保證基本的生存，因此在救助中容易被忽視。當前主要發達國家的社會救助不僅體現在絕對貧困的救助上，相對貧困也成為各國社會救助的主要領域。例如在日本社會救助分為兩個層次，一是絕對貧困，即指維持生命所需要的最低限度的吃穿住等條件，二是相對貧困，指享有和當地生產力水平發展相適應的最少的消費資料和服務，是一種相對于其他居民才有的貧困感。美國社會救助也分為不同的受助主體，即特殊群體和具有可行能力的但不足以滿足其最低生活需要的一般人。^[7]從這些國家的經驗出發，國內的社會救助制度在設置上應當越來越重視相對貧困群體的救助工作^[8]。在社會救助中對申請者條件裁定的可操作性和對申請人數數量的控制需要依靠政府的制度化力量才能實現，而這些申請者主要為絕對貧困人口。

相比之下社會組織對救助者往往沒有硬性門檻，在救助對象的選擇上靈活性和自主性更強，因此能夠在相對貧困人口上采取更有目的性的偏重。雙方在這種救助對象類型上的側重能有效實現救助人群范圍的擴大。另一方面，政府需要承擔保證生存的基本物質性救助，而社會組織可著力于提供發展型的服務性救助^[9]。傳統的救濟一般是事后補救性措施，不能從根本上解決被救助者的貧困狀況。隨著社會轉型時期社會問題的日益凸顯，人們逐漸認識到僅僅靠單純的物質救助并不能從根本上解決貧困問題，更不能改變被救助者自身的能力。為此，必須從消極、單一的補救型社會救助向積極，多元的發展型社會救助轉變，把社會救助和人的發展及社會發展結合起來，這是發展型社會福利所提出的要求。國內現行社會救助體系中絕大多數都是物質性救助，而服務救助、精神救助等非物質救助形式還沒被廣泛采用，要在物質救助的同時，針對精神貧困、社會資源貧困、社會權利貧困等現象，進一步提供心理援助、權益維護、支持網絡構建等非物質性救助方式，改變基本救助理念和基本目標，把單純的物質救助發展成為多元化救助，以期在保證被救助者基本生活的同時，注重人的發展^[10]。國家財政投入的有限性使政府提供的救助往往只能滿足受助對象的基本需求。社會組織的優勢則在于扎根社區、更擅長于服務而非物質的提供、服務領域多元化、對救助對象的需求更加敏感，提供的救助內容可以根據組織的宗旨不同而采取多樣的服務。政府與社會組織的相互協作可以實現救助內容單一性和多樣性的互補，擴大了救助可以提供的服務內容。另外，可以大力發揮社會工作在社會救助中的作用，社會工作對于社會救助的意義在于它的價值觀和科學方法。堅持社會工作的價值觀，運用社會工作方法能夠更加貼近救助對象，了解其需要并為其服務，從而取得更好的救助效果^[11]。

[1] 時正新：《中國社會救助體系研究》，中國社會科學出版社2002年版，第4—5頁。

[2] 劉傳銘：《中國政府與社會組織在社會救助領域建立新型合作關系的路徑選擇》，《首都經濟貿易大學學報》2011年第6期，第28—34頁。

[3] 周沛、陳靜：《新型社會救助體系研究》，《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學版）》2010年第4期，第141—149頁。

[4] 時正新：《中國社會救助體系研究》，中國社會科學出版社2002年版，第250頁。

[5] 林閩鋼：《中國社會救助體系的整合》，《學海》2010年第4期，第55—59頁。

[6] 劉傳銘：《中國政府與社會組織在社會救助領域建立新型合作關系的路徑選擇》，《首都經濟貿易大學學報》2011年第6期，第28—34頁。

[7] 楊成波、蘇秋陽：《發達國家社會救助的實踐經驗及啟示》，《理論月刊》2011年第7期，第157—159頁。

[8] 周沛、陳靜：《新型社會救助體系研究》，《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學版）》2010年第4期，第141—149頁。

[9] 劉傳銘：《中國政府與社會組織在社會救助領域建立新型合作關系的路徑選擇》，《首都經濟貿易大學學報》2011年第6期，第28—34頁。

[10] 周沛、陳靜：《新型社會救助體系研究》。

[11] 王思斌：《轉型中的中國社會救助制度之發展》，《文史哲》2007年第1期，第121—126頁。