三、轉(zhuǎn)型期的中國救助體系新格局

（一）政府在社會(huì)救助方面的新舉措與局限性

20世紀(jì)90年代末以來，我國社會(huì)救助體系有了快速發(fā)展。1999年國務(wù)院頒布《城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》，城市居民社會(huì)救助制度正式建立。該條例的頒布，從根本上修正了傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度的缺陷，標(biāo)志著政府在社會(huì)救助方面的原則從道義性救助轉(zhuǎn)向制度化、規(guī)范化救助^[1]。救助人數(shù)、救助標(biāo)準(zhǔn)和救助資金逐年提高，救助程序日益規(guī)范，困難人群的基本生活得到了保障。但是，城市低保制度只是初步解決了困難家庭吃飯、穿衣等日常生活問題，無法滿足他們在就醫(yī)、就學(xué)以及住房等方面的多元需求。為此，自2003年起，民政部逐步提出并建立以低保為核心的，包括醫(yī)療救助、住房救助、法律援助、農(nóng)村五保供養(yǎng)救助、自然災(zāi)害救助、教育救助及臨時(shí)性生活救助等項(xiàng)目在內(nèi)的綜合性社會(huì)救助體系。

在綜合性社會(huì)救助體系中，截至2009年，新型農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度、廉租住房救助制度、教育救助制度和臨時(shí)救助制度均已得到一定的發(fā)展。以城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度為例，該項(xiàng)制度從2003年開始試點(diǎn)，到2008年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋，主要包括兩個(gè)方面，一是資助城鄉(xiāng)低保對(duì)象及其他特殊困難群眾參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療或城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)；二是對(duì)新農(nóng)合或城鎮(zhèn)醫(yī)保報(bào)銷后，自付醫(yī)療費(fèi)仍然困難的家庭，民政部門給予報(bào)銷部分費(fèi)用的二次救助。2009年深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革以來，醫(yī)療救助制度實(shí)現(xiàn)了新的發(fā)展，覆蓋人群逐步擴(kuò)大，救助模式日益多樣，服務(wù)方式更加便捷。2013年 3月，為幫助生活困難群眾解決因患重特大疾病，民政部啟動(dòng)重特大疾病醫(yī)療救助試點(diǎn)工作。針對(duì)經(jīng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)償后，仍然難以負(fù)擔(dān)住院醫(yī)療費(fèi)用的問題，同時(shí)兼顧門診醫(yī)療費(fèi)用。在全國首批確定273個(gè)試點(diǎn)單位，根據(jù)試點(diǎn)工作意見，試點(diǎn)地方將逐步擴(kuò)大重特大疾病的救助病種，讓重特大疾病貧困患者方便及時(shí)地享受到各項(xiàng)醫(yī)療保障待遇。救助政策的實(shí)踐證明，重特大疾病醫(yī)療救助實(shí)現(xiàn)了與基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病醫(yī)療保險(xiǎn)或補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)及社會(huì)慈善的有效銜接與結(jié)合，其醫(yī)療救助的“兜底”作用得到充分發(fā)揮。

然而，綜合性社會(huì)救助體系的問題在實(shí)踐中日益顯現(xiàn)。第一，制度化、規(guī)范化程度低。關(guān)信平^[2]認(rèn)為，制度化建設(shè)滯后是我國社會(huì)救助體系當(dāng)前面臨的基本問題。從微觀層面看，社會(huì)救助制度運(yùn)行中的對(duì)象界定、救助標(biāo)準(zhǔn)、給付水平和方式、管理體系等都需要進(jìn)一步加強(qiáng)制度化建設(shè)。從宏觀層面看，社會(huì)救助的法制建設(shè)、政府責(zé)任體系建構(gòu)、社會(huì)救助發(fā)展規(guī)劃等都是影響社會(huì)救助未來發(fā)展的重要問題。第二、對(duì)社會(huì)群體需求的響應(yīng)度低。洪大用^[3]從社會(huì)救助的多重目標(biāo)出發(fā)，認(rèn)為我國現(xiàn)階段的社會(huì)救助存在對(duì)救助對(duì)象的需求滿足程度有限、實(shí)施結(jié)果不公、社會(huì)融合效果不突出等諸多不完善之處。第三、財(cái)政和行政制度嚴(yán)重限制社會(huì)救助的發(fā)展。由于政府財(cái)力的限制、“分灶吃飯”的財(cái)政體制、政出多頭的部門間利益協(xié)調(diào)等原因，學(xué)者們^[4]大多認(rèn)為我國當(dāng)下的社會(huì)救助體系由政府大包大攬的傳統(tǒng)制度安排滯后于社會(huì)需求。社會(huì)救助體系需要引入多元化的社會(huì)力量，推動(dòng)社會(huì)救助體系的深化改革，從而提高社會(huì)救助的公平與效率。

（二）民間力量的興起和加入

伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，非政府的民間救助在悄然興起，社會(huì)救助主體走向多元化發(fā)展。這些民間的社會(huì)救助行為主要包括有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)對(duì)社會(huì)救助的參與、社會(huì)公民的互助互濟(jì)和公益慈善組織從事的社會(huì)救助活動(dòng)。^[5]由于政府救助無法及時(shí)捕捉和滿足社會(huì)弱勢群體的需求，公益慈善組織在社會(huì)救助中的地位越來越受重視。國際經(jīng)驗(yàn)表明，有資質(zhì)的、專業(yè)的民辦社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)，比政府直接提供救助服務(wù)更加有效。近年來，“大愛清塵”“免費(fèi)午餐”、壹基金“海洋天堂計(jì)劃”是慈善組織參與社會(huì)救助的著名案例（下文會(huì)簡略介紹這些經(jīng)典案例）。這些民間力量加入特定救助領(lǐng)域往往源于核心個(gè)人或機(jī)構(gòu)及時(shí)察覺到現(xiàn)有救助的需要和救助不足而產(chǎn)生的志愿行為。

以針對(duì)救助患?jí)m肺病工人的“大愛清塵”項(xiàng)目為例。塵肺病是由于長期吸入大量細(xì)微粉塵而引起的以肺組織纖維化為主的職業(yè)病，患病后喪失勞動(dòng)力，如得不到及時(shí)救治，會(huì)因窒息直接導(dǎo)致死亡。由于塵肺病患者多為家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力，整個(gè)家庭也將因此喪失生活來源，被拖入痛苦的深淵。目前，塵肺病已成中國最嚴(yán)重的職業(yè)病。衛(wèi)生部2011年公開報(bào)告顯示，自20世紀(jì)50年代以來，全國累計(jì)報(bào)告職業(yè)病749970例，其中塵肺病676541例，占90%，死亡149110例，病死率高達(dá)22.04%。“大愛清塵”的發(fā)起人王克勤曾接觸過塵肺病人并對(duì)甘肅塵肺村展開調(diào)查。然而，王克勤的調(diào)查報(bào)告并沒有改變塵肺病農(nóng)民境況，其采訪過的農(nóng)民相繼死去，這對(duì)王克勤打擊很大。王克勤借助互聯(lián)網(wǎng)，與其他志同道合者一起發(fā)動(dòng)了從甘肅古浪到四川樂山的救援行動(dòng)。隨著救援行動(dòng)的深入，王克勤發(fā)現(xiàn)中國各地存在比官方數(shù)字更多的塵肺病農(nóng)民急需救治，并在2011年6月15日聯(lián)合中華社會(huì)救助基金會(huì)共同發(fā)起了“大愛清塵·尋救中國塵肺病農(nóng)民兄弟大行動(dòng)”，為塵肺病農(nóng)民提供救治、生活救助、醫(yī)療器械和子女助學(xué)。

中國中西部貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)攝入不足是一個(gè)在“免費(fèi)午餐”公益項(xiàng)目實(shí)施前沒有得到充分關(guān)注和介入的問題。2010年2月，一個(gè)支教女教師告訴著名記者鄧飛她所在學(xué)校的學(xué)生沒有午餐，于是鄧飛承諾她去給學(xué)校建食堂，讓孩子們吃上飯。鄧飛自此開始了用公募方式來回應(yīng)貧困地區(qū)兒童的吃飯問題的公益行動(dòng)，并在2011年4月2日與500多名記者和數(shù)十家媒體聯(lián)合中國社會(huì)福利基金會(huì)發(fā)起了免費(fèi)午餐公益項(xiàng)目，向社會(huì)公眾倡議每天捐贈(zèng)3元為貧困地區(qū)學(xué)童提供免費(fèi)午餐。截至2014年3月，免費(fèi)午餐共募捐到8600萬元，累計(jì)開餐學(xué)校為363所，分布于全國21個(gè)省市自治區(qū)，受惠人數(shù)超過78000人。隨著項(xiàng)目發(fā)展，免費(fèi)午餐計(jì)劃還為開餐學(xué)校帶去了圖書室、藥品、小額貸款項(xiàng)目等資源，為孩子們的生存環(huán)境帶來全面改善。

“海洋天堂計(jì)劃”是壹基金團(tuán)隊(duì)在兒童關(guān)懷領(lǐng)域所設(shè)計(jì)的公益項(xiàng)目。^[6]2011年7月15日，壹基金推出了“海洋天堂計(jì)劃”，該計(jì)劃源自李連杰與文章主演的電影《海洋天堂》。作為中國第一部反映自閉癥的電影，《海洋天堂》將自閉癥患者及其家庭這一群體帶入主流媒體的視野中。而受到這部電影激發(fā)而產(chǎn)生的壹基金公益項(xiàng)目“海洋天堂計(jì)劃”，其救助重點(diǎn)包括自閉癥、腦癱和其他罕見病在內(nèi)的特殊類型殘障兒童，尤其是目前政府福利所未能覆蓋到或覆蓋不足、嚴(yán)重影響家庭發(fā)展導(dǎo)致家庭貧困和社會(huì)問題的特殊類型殘障兒。目前，中國對(duì)罕見病兒童保障政策制定中最大的問題是對(duì)罕見病缺乏明確和細(xì)致的界定，罕見病兒童很難作為一個(gè)群體進(jìn)入政策視野。相應(yīng)的配套政策，如醫(yī)療保障、生活補(bǔ)助和后續(xù)教育、就業(yè)等都無從開展，兒童基本權(quán)益難以維護(hù)。除了政府投入不足、政策法律缺位之外，過往對(duì)罕見病兒童關(guān)注組織發(fā)展不足，彼此之間缺乏合作，甚至個(gè)別惡性競爭等問題，削弱了整體的服務(wù)能力。面對(duì)這種情況，“海洋天堂計(jì)劃”聯(lián)合全國范圍的民間服務(wù)機(jī)構(gòu)，形成網(wǎng)絡(luò)工作模式，為腦癱、自閉癥、其他罕見病等貧困的特殊類型兒童提供救助，包括醫(yī)療救助、教育資助、生活補(bǔ)助、心理支持等專業(yè)性服務(wù)。同時(shí)提高民間機(jī)構(gòu)專業(yè)服務(wù)能力和組織發(fā)展能力，聯(lián)合企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)與民間機(jī)構(gòu)進(jìn)行公眾宣傳與政策倡導(dǎo)，促進(jìn)政府對(duì)特殊類型兒童的關(guān)注與政策支持，幫助他們獲得有尊嚴(yán)、自立、參與社會(huì)生活的生活。

民間組織的參與不僅有效地滿足了救助對(duì)象的需求，而且在一定程度上推動(dòng)了政府在救助領(lǐng)域的改革。上述救助項(xiàng)目運(yùn)用各自的專業(yè)優(yōu)勢在相應(yīng)社會(huì)救助領(lǐng)域中發(fā)揮了重要的作用，不僅有效地解決了最為迫切而政府投入不足的社會(huì)需要，而且?guī)肓司C合性的個(gè)人發(fā)展的社會(huì)救助理念，從而滿足了救助對(duì)象的多元化需求。由于運(yùn)作有效，這些民間力量在一定程度上也推動(dòng)了政府的資源投入。“大愛清塵”自2011年6月15日啟動(dòng)以來，截止到2013年8月30日，累計(jì)籌款10 777 204.11元。其中，中央財(cái)政支持245萬元。2013年，中央財(cái)政支持社會(huì)組織服務(wù)示范項(xiàng)目將“大愛清塵”列為“塵肺病農(nóng)民救助試點(diǎn)項(xiàng)目”。“免費(fèi)午餐”實(shí)施半年后，2011年10月26日，國務(wù)院決定啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃，中央每年撥款160多億元，按照每生每天3元的標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生提供營養(yǎng)膳食補(bǔ)助，普惠680個(gè)縣市、約2600萬在校學(xué)生。

另一方面，中國政府也開始重視民間力量參與社會(huì)救助。2014年2月21日，國務(wù)院公布《社會(huì)救助暫行辦法》，提出“建立健全政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社會(huì)力量參與的社會(huì)救助工作協(xié)調(diào)機(jī)制”。該辦法明確提出了國家鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社會(huì)救助的形式、社會(huì)力量參與社會(huì)救助的政策優(yōu)惠，要求縣級(jí)以上地方人民政府將社會(huì)救助中的具體服務(wù)事項(xiàng)向社會(huì)力量購買服務(wù)，發(fā)揮社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者作用，為社會(huì)救助對(duì)象提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)，以及要求社會(huì)救助管理部門及相關(guān)機(jī)構(gòu)為社會(huì)力量參與社會(huì)救助創(chuàng)造條件和便利。上述民間力量參與社會(huì)救助實(shí)踐與政策條文都說明，一個(gè)政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與的社會(huì)救助體系正在出現(xiàn)。

（三）民間力量在多元治理格局中遇到的困難

民間力量在社會(huì)救助多元治理格局中的作用一再得到學(xué)者的重視。孔金平和涂文靜^[7]專門對(duì)非政府組織參與農(nóng)村社會(huì)救助的三大優(yōu)勢（包括提高效率、補(bǔ)充資金和滿足多樣性）進(jìn)行了分析，并且對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助中政府與民間組織合作模式的構(gòu)建進(jìn)行了探討。他們指出，構(gòu)建一個(gè)由政府主持、非政府組織為協(xié)作者的合作模式將極大地促進(jìn)中國農(nóng)村社會(huì)救助的發(fā)展。然而，我國地域廣大，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展水平有很大差異，這導(dǎo)致我國的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量、類型、模式以及政府對(duì)服務(wù)型民間機(jī)構(gòu)的支持與復(fù)雜多樣的社會(huì)救助需求之間仍存在較大的差距。早在《社會(huì)救助暫行辦法》之前，已有一些有關(guān)社會(huì)救助的文件中也載明要發(fā)揮民間組織、甚至國際組織的作用。但是，由于政府對(duì)民間服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)支持不足，基金會(huì)又不發(fā)達(dá)，使得民間社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的成長緩慢，過于依賴組織本身的能力，這不利于民間力量有效地實(shí)施社會(huì)救助。另外，由于過往社會(huì)救助政策著眼于對(duì)弱勢群體基本物質(zhì)生活的補(bǔ)償，而對(duì)于如何消除社會(huì)排斥、促進(jìn)社會(huì)整合以幫助他們最終擺脫困境則關(guān)注不足^[8]。從貧困的社會(huì)根源和結(jié)構(gòu)性因素入手，賦權(quán)救助對(duì)象從而真正消除貧困，這是社會(huì)組織面對(duì)的挑戰(zhàn)。

[1] 劉旭東：《我國最低生活保障制度的歷史演進(jìn)》，《當(dāng)代中國史研究》2008年第1期。

[2] 關(guān)信平：《完善我國綜合性社會(huì)救助體系的基本原則和主要議題》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第5期。

[3] 洪大用：《社會(huì)救助的目標(biāo)與我國現(xiàn)階段社會(huì)救助的評(píng)估》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2007年第4期。

[4] 參考王思斌：《轉(zhuǎn)型中的中國社會(huì)救助制度之發(fā)展》，《文史哲》2007年第1期；林閩鋼：《中國社會(huì)救助體系的整合》，《學(xué)海》2010年第4期。

[5] 徐祖榮：《非政府社會(huì)救助：社會(huì)救助主體多元化的必然選擇》，《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2007年第4期。

[6] 案例資料摘自唐昊：《海洋天堂：一個(gè)社會(huì)再造的案例》手稿，未發(fā)表。

[7] 孔金平、涂文靜：《非政府組織在農(nóng)村社會(huì)救助中的作用》，《行政論壇》2008年第1期。

[8] 鄭杭生、李迎生：《全面建設(shè)小康社會(huì)與弱勢群體的社會(huì)救助》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第1期。