二、1949年至20世紀末中國社會救助體制

1949年中華人民共和國成立以來，中國的社會救助體制經歷了巨大的變遷，社會救助的對象、方式和模式在不同的歷史階段呈現出不同的特征。根據學者劉喜堂的觀點，大致可分為以下三個發展階段。^[1]

（一）新中國成立初期（1949—1955年）

這一時期社會救助具有明顯的突擊性緊急救助特征，政府將社會救助視為鞏固新生政權、維持社會穩定的重要舉措。經歷了連年戰亂，國內急需解決生存問題的貧困人口眾多且涉及范圍廣。根據時正新的歷史資料顯示，1949年全國失業的工人、手工業者和知識分子約有400余萬，而且當時農村遭受嚴重的自然災害，全國合計有災民4000多萬人。^[2]1950年4月，中央人民政府召開了中國人民救濟代表會議，會議確立了救濟工作的基本方針為在人民政府領導下，以人民自救自助為基礎開展人民大眾的救濟福利事業，并在會后成立了中國人民救濟總會，確立了“在自力更生原則下，動員與組織人民實行勞動互助，實行自救、自助、助人”的救災救濟基本方針。此后大規模的緊急性救濟在全社會展開。據不完全統計，1952年全國152個城市平時長期得到救濟的有120余萬人；冬令期間得到救濟的約150余萬人，城市享受社會救濟的人占城市總人口比例為20%—40%。在農村，農民分到了房屋和土地，許多鰥寡孤獨殘疾人員和貧困戶還分到了近地、好地，或多分土地，逐步解決溫飽問題。同時，組織群眾互助互濟，開展捐獻“一把米、一件衣、一元錢”活動，減免貧民農業稅，支援他們生產自救。這一時期確立的社會救濟方針和原則，成為日后國內社會救助制度的雛形。

（二）全面建設社會主義時期（1956—1977年）

在這個時期由于國民經濟逐步恢復，社會救助體系由緊急性救濟轉向經常性的脫貧救濟。在農村，農業高級合作社的普遍建立標志著農村集體經濟制度基本確立，依托集體經濟逐步建立了一些具有當時的經濟體制特點的社會保障制度。這一時期農村社會保障制度框架包含了集體型養老保障、扶貧制度、優撫制度等，而“五?！敝贫缺徽J為是中國農村社會保障制度中最具特色的組成部分^[3]。在城市，伴隨著計劃經濟體制的實施，一整套就業與社會保障一體化的單位保障制度被建立起來。從救助形式上可分為定期定量救濟和臨時救濟兩種。定期定量的救濟主要針對孤老病殘人員（指無固定收入、無生活來源、無勞動能力，基本生活發生困難，需要依靠國家和集體給予救濟的居民家庭）以及特殊救濟對象（包括原國民黨起義投誠人員、錯判當事人家屬、歸僑僑眷僑生、工商業者遺屬、特赦釋放戰犯、外逃回歸人員、摘帽右派人員、下鄉返城知青、麻風病人、外國僑民、企業職工遺屬、因計劃生育手術事故造成死亡和喪失勞動能力人員等）。臨時救濟主要針對遭遇臨時性、突發性變故致使生活出現暫時困難的居民家庭。在城市居民救濟標準上，內務部于1953年制定了全國按城市規模來確定不同城市救濟標準。針對該標準實施中簡單機械地按城市大小劃分救濟標準的不合理性，1956年內務部發出了《關于調整城市困難戶救濟標準的通知》，不再統一規定救濟標準，而是提出了城市困難戶的救濟標準應以能夠維持貧困居民基本生活為原則。各地民政部門結合當時具體情況，從解決困難戶的實際需要和國家財力出發，劃分幾種不同類型，按類別調整救濟標準。^[4]“文化大革命”期間，黨和國家的各項工作受到嚴重沖擊。1969年內務部撤銷，各地民政部門的工作受到嚴重影響，社會救助基本處于停頓、癱瘓狀態。

（三）改革開放前期（1978—1995年）

這一時期是社會救助工作恢復和發展的階段。根據學者時正新^[5]的研究，1978年5月民政部恢復成立，各級民政部門也迅速建立了社會救濟專門工作機構。1983年4月召開的第八次全國民政會議明確新時期社會救濟工作的基本方針是“依靠群眾，依靠集體，生產自救，互助互濟，輔之以國家必要的救濟和扶持”。這一階段主要的工作包括：各地根據當地財政狀況和人民生活水平的實際，先后多次調整社會救濟標準；繼續做好60年代初精簡退職職工生活困難的救濟工作；根據有關政策和規定，恢復或開展了對特定人員的救濟或補助工作；對農村社會救濟制度進行探索和改革，其中重要措施就是實行救濟與扶貧相結合的辦法。值得一提的是，從1993年起，居民最低生活保障制度率先在上海啟動，隨后逐步在其他城市及農村地區建立起來，這被認為是對傳統社會救濟制度的改革和完善，是解決貧困人口生活問題的重要措施，也是社會保障體系中的最后一道“安全網”。

新中國成立以來，國內的社會救助經歷了從粗放、低層次、以貧困救濟為重點的模式，逐步向精細化、覆蓋面廣、具有科學性的救助體系發展的過程。有學者^[6]將這個階段的發展概括為以下幾個特點：一是從救災救助一體到救災、救助分離，救助走向常態化、定型化和規范化；二是從無標準救助到有標準救助，努力建立救助標準與維持救助對象基本生活之間的關聯；三是從依據身份救助到依據貧困程度救助，摒棄了按社會身份確定救助對象和水平的做法，將標準放到救助對象的貧困程度上；四是從隨意性救助到規范性救助，以嚴謹的家庭收入調查為基礎，在救助對象認定、申請審批、救助金發放、動態管理以及申訴核查等方面都有一套嚴格、規范的操作程序；五是從零散救助到系統救助，傳統的分散救助項目逐步被整合為基本生活救助、專項救助以及臨時救助三大類。

與此同時，我國社會救助體制依然存在若干突出的問題與困難。譬如，責任劃分模糊，歷史責任與現實責任混淆，政府與民間、中央與地方責任邊界不清；困難群體規模仍然龐大，全國需要社會保障援助才能擺脫生活困境（包括短期與長期）的城鄉居民總數約在1.4億人至1.8億人左右，約占全國總人口的 11%—14%；制度還存在著諸多缺漏，制度的完善還面臨著許多現實困難等等^[7]。上述問題與困難，正是我國社會救助制度轉型的機遇與挑戰所在。

[1] 下述歷史階段劃分參見劉喜堂：《建國60年來我國社會救助發展歷程與制度變遷》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2010年第4期，第19—26頁。

[2] 以上史實參見時正新：《中國社會救助體系研究》，中國社會科學出版社2002年版，第39頁。

[3] 董克用：《中國經濟改革30年：社會保障卷》，重慶大學出版社第2008年版，第150—152頁。

[4] 以上史實參見時正新：《中國社會救助體系研究》，中國社會科學出版社2002年版，第41頁，以及劉喜堂：《建國60年來我國社會救助發展歷程與制度變遷》，《華中師范大學學報：人文社會科學版》第2010年第4期，第19—26頁。

[5] 以下史實參見時正新：《中國社會救助體系研究》，中國社會科學出版社2002年版，第45—47頁。

[6] 劉喜堂：《建國60年來我國社會救助發展歷程與制度變遷》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2010年第4期，第19—26頁。

[7] 鄭功成：《中國社會保障改革與制度建設》，《中國人民大學學報》2003年第1期，第17—25頁。