一、導論

自改革開放，尤其1999年以來，隨著中國轉型期社會問題日益復雜，困難群體規模不斷增加，社會救助受到民政部門工作者、社會政策學者和社會工作實務者廣泛的關注。在社會政策學科領域，國際上對“社會救助”（social assistance）這個概念并沒有固定而統一的界定。^[1]但是，一般具有三個基本特征，以便區別于面向勞動者的社會保障制度。第一，明確的針對性。根據Howell^[2]的觀點，社會救助的目標群體是因為各種原因（譬如失業、傷殘）被隔絕在勞動力市場以外，因此陷入貧困難以維持最低生活水平的個人或家庭。第二，以資格審查，或稱家計審查（means-test）的方式，實施一定的準入門檻。根據Gough等學者^[3]對經濟合作與發展組織（OECD，簡稱經合組織）成員國社會救助制度的分析，中央或地方政府會依據一定的標準和程序，調查個人或者家庭的收入，以此確定是否予以滿足其最低生活需求的現金、實物或者其他形式的幫助。第三，政府必須承擔重要責任。根據香港學者Leung的觀點^[4]，社會救助的資金主要來自政府的公共財政支出。根據各國最近二十年的實踐，盡管社會其他組織或個人以不同方式支持社會救助項目有利于提高救助的效率和力度，但是政府必須承擔社會救助的出資責任。綜合上述三點可見，社會救助是整個社會保險制度體系（social assurance，或social protection system）中最后一道安全網，政府對此承擔重要責任。它是有針對性地面向低收入的老弱病殘及其他弱勢群體，無償為其提供金錢物資救助的一種基本生活保障制度。

對中國社會救助制度的討論，目前存在兩個主要問題：（1）學術界相關的研究整體上滯后于政策實踐。進入21世紀，中國社會救助制度快速發展^[5]：從城鎮覆蓋到農村，從單向度脫貧向綜合性救助體系發展。目前中國的社會救助制度，主要包括城鎮最低生活保障制度（簡稱低保）、下崗職工基本生活保障制度、鄉村扶貧政策、災害救濟、城鄉福利院以及其他社會救助措施（例如疾病醫療、子女教育費用減免、房租減免等）。但是，社會政策研究者更關注面向勞動者的各項社會保險制度（即常說的“五險一金”）；對面向沒有工作、處于貧困的低收入群體的社會救助制度則關注不夠，這導致基于政策實踐所作的分析和理論研究非常缺乏，反而是民政部門的工作人員在介紹政策經驗。（2）學者們對社會救助制度的關注通常集中在其存在的問題，并且匆忙提出相應的政策建議。但是，對社會救助的發展缺乏細致的梳理，包括不同階段的特點、問題和變化原因。

針對上述兩點不足，本文主要有兩個目的。第一，認真梳理新中國成立至今的社會救助體制，包括每個階段的特點、存在的問題以及變化的原因。第二，基于轉型期中國社會需求多元化的特點，探討轉型期中國社會救助體制的發展趨勢和未來方向，以便為社會困難群體提供更好的幫扶服務。

本文的核心觀點是，中國社會救助體系正在從政府單一主導，發展成為社會組織積極參與的多元治理格局。新中國成立后，政府是社會救助的主體，關注解困濟貧和緊急救災。但是，隨著社會問題日益復雜棘手，弱勢群體需求日趨多樣化，單純依靠政府為低收入群體排憂解難，難以做到高效專業，面面俱到。從國外社會政策理論和實踐來看，歐洲福利國家提倡用“福利混合”^[6]（the welfare mix）的視角和思路，不同類型的部門和組織之間相互配合，設計出一套適合本國實際情況的社會保障制度，包括服務（service）、融資（financing）和監管（regulation）。其中強調第三部門（包括慈善和志愿性團體、其他類型的社會組織）在提供高效、專業化和有針對性的服務上，能夠發揮重要作用。最近幾年，福利混合的理論已經引起一些中國社會政策學者的關注^[7]，他們開始探討用混合福利模式的思路去發展現代社會保障體制，代替政府大包干的傳統思路。這需要重新定位政府、企業、第三部門和家庭的責任、權利及彼此關系。盡管學者們對社會救助體系關注得不夠，但是從已經出現的社會救助實踐來看（譬如針對塵肺病工人實施醫療救助的大愛清塵項目，壹基金對罕見病兒童實施的醫療救助項目，針對西部貧困兒童的免費午餐項目），各類型的社會組織積極提供各種服務，并且參與資金籌措和集結調配資源。這些都說明轉型期的社會救助體系已經呈現參與主體多元化的趨勢和特點。下一步亟須從理論和政策實踐出發，厘清其他部門（尤其是社會組織）與政府的關系。通過社會組織的加入推動社會救助體系的深化改革，實現良好的多元治理格局。所以，未來的中國社會救助體系應該具有三個主要特點：以實現個人發展為目標的綜合性救助，以多元治理格局為實現方式，最終達至整體社會公平、城鄉一體化的社會救助體系。

[1] Ian Gough，“Social Assistance in outhern Europe.” South European Society & Politics 1.1（1996）:1—23.

[2] Fiona Howell，“Social Assistance: Theoretical Background.” Social Protection in Asia and the Pacific.Manila: Asian Development Bank（2001）:257—306.

[3] IanGough, et al.“Social Assistance in OECD Countries.” Journal of European Social Policy 7.1（1997）:17—43.

[4] Joe Leung，“The Emergence of Social Assistance in China.” International Journal of Social Welfare 15.3（2006）:188—198.

[5] 1999年9月28日，國務院正式頒布《城市居民最低生活保障條例》。條例的頒布和實施，標志著中國城市低保制度正式走上法制化軌道，也標志著這項工作取得突破性重大進展。

[6] 關于國外學者對混合福利概念的介紹和分析，可以參考Martin A.Powell, ed.Understanding the Mixed Economy of Welfare.Policy Press，2007；Helmut Wintersberger, Shifts in the Welfare Mix.Ed.Adalbert Evers.Vol.1.Campus-Verlag，1990；Joachim Vogel,“The European‘Welfare Mix’：Institutional Configuration and Distributive Outcome in Sweden and the European Union.A Longitudinal and Comparative Perspective.” Social Indicators Research 48.3（1999）:245—296。

[7] 關于國內學者對混合福利概念的介紹和分析，可以參考彭華民：《福利三角：一個社會政策分析的范式》，《社會學研究》2006年第4期，第157—168頁；彭華民、黃葉青：《福利多元主義：福利提供從國家到多元部門的轉型》，《南開大學學報（哲學社會科學版）》2006年第6期，第40—47頁；鄭功成：《中國社會福利改革與發展戰略：從照顧弱者到普惠全民》，《中國人民大學學報》2011年第2期，第47—60頁；鄭功成：《現代慈善事業及其在中國的發展》，《學海》2005年第2期，第36—43頁；〔英〕馬丁-鮑威爾：《理解福利混合經濟》，鐘曉慧譯，北京大學出版社2011年版；郭巍青、江紹文：《混合福利視角下的住房政策分析》，《吉林大學社會科學學報》2010年第50（2）期。