脫貧攻堅工作績效評估價值研究

張芮菱

脫貧攻堅工作的開展，離不開對工作效果的實際評價。從具體的操作上看，對脫貧攻堅的評價可以細分為諸多主客觀指標。這些指標的設計和執行的質量高低，在很大程度上決定了評價工作的效率，進而也會對欠發達地區未來的發展和扶貧工作形成長遠的影響。要分析評價的質量，就必須有明確的分析立場和價值取向。可以從基本的價值取向、戰略價值和工具價值等三個方面，對脫貧攻堅戰略實施評價并進行價值分析。

一、價值取向分析：堅持以人民為中心的發展思想

脫貧攻堅是一個實事再求是、思想再解放的改革發展過程。所謂實事再求是，就是要根據發展環境條件的根本性轉變來再次審視過去成功的發展模式，總結經驗與教訓。所謂思想再解放，就是要在新的發展環境條件下重新選擇視角，以明確新的發展思路。脫貧攻堅既是實事再求是的“沉下去”的實踐經驗總結過程，也是思想再解放的“升上來”的理論探索創新過程。實踐與理論的共同指向，就是要確立“以人民為中心”的基本價值取向，為我國經濟社會的轉型與發展奠定思想基礎，夯實實踐路徑。對于脫貧攻堅工作的評價，首先就在于價值層面的評價，即實事求是、解放思想是否在工作過程中得到了徹底貫徹與始終堅持。具體來說，主要可以從以下三個方面來加以評價。

第一，堅持發展為了人民的基本立場。發展作為一個具體的歷史過程，其基本的戰略選擇必然會以歷史條件、國別差異、技術變化為基本依據。我國接近14億的人口總量，是堅持發展必須為了人民的最大依據。在改革開放之初，通過經濟增長提高了廣大人民群眾的生活水平。曾經在中國農村肆虐的貧困現象得到了根本性的改變。“發展就是減貧”成為中國經濟發展最大的特色。發展為了人民，在改革開放的大部分時期，是伴隨著發展過程自動實現的。在經歷了快速發展的時期之后，隨著我國經濟進入新常態，發展的減貧效應遞減。這里既有貧困地區和人群集中在邊緣少數民族地區的區域影響，也有經濟結構升級、財富日益向城市集中和特定人群集中的因素影響。如何在發展進程中堅持發展為了人民的基本立場，再一次成為理論和實踐都必須關注的重大問題。脫貧攻堅的實施，就是要通過強制性的介入措施，作用于發展過程難以影響的貧困人群和地區，以提高他們主動進入發展過程的能力和機會。這樣的措施，是我國市場經濟發展到現有階段的必然舉措，也是在實踐中讓發展的主體，包括企業、群眾、政府和其他社會組織在內，樹立起發展為了人民這一理念的重大戰略部署。由此啟動的改革探索，圍繞著貧困地區和人群可持續發展能力的提高，必然會成為中國特色社會主義的有機構成內容。要對脫貧攻堅工作進行評價，就要看發展為了人民的理念在實踐中是否得到了一以貫之的堅持。

第二，堅持發展依靠人民的基本思路。脫貧攻堅要啟動的，是一個符合貧困地區和群眾的特色發展過程。這一過程的最大特點，并不是要實現多大規模的地區生產總值，也不是要實現與發達地區一樣的經濟結構，而是要圍繞貧困人群的實際需求來推動發展過程。能滿足現實需求的發展就是最好的發展。啟動這一過程，需要大規模投入。對于貧困地區的大規模基礎設施投入與建設，是幫助貧困地區人民生產和發展過程的前提條件。對于貧困人群的大規模物質和資金幫扶，是幫助貧困人群提高可持續發展能力，主動參與發展過程的前提條件。這是兩個必然的、互為依據的前置條件。貧困群眾要走出大山，需要道路，有了道路才有經濟活動。反過來，只有敢于走出去的貧困群眾，才會利用道路去實現自己的目標。脫貧攻堅就是要從這兩個方面入手，一方面改善外部條件，另一方面培育貧困群眾的參與意識和能力，建立起兩個方面緊密聯系的有效機制，提高貧困地區的自我發展能力和貧困人群的可持續發展能力。因此，對于脫貧攻堅工作的評價，必須要看這一過程有無貧困地區和群眾的主動、積極參與。投入是否足夠，貧困村基層組織和合作經濟組織建設是否得到重視，貧困人群人力資源投入是否合理，貧困人群經濟活動介入水平等，應當成為評價發展依靠人民這一基本思路是否堅持的主要內容。

第三，堅持發展成果由人民共享的基本價值取向。經濟發展的成果，是產出的增加、收入的提高和經濟基礎的夯實等多方面內容。產出的增加可以滿足更多的需求，收入的提高可以形成更多的需求，經濟基礎的夯實可以實現更高水平的發展。貧困地區過去的發展，一個比較大的問題就在于發展的結果極為單一，產出與本地需求無關，大部分外送；經濟主要依賴資源，缺乏縱深；由于缺乏參與，收入的增加也不會主要表現為貧困人群的收入增加。要在脫貧攻堅中堅持發展成果由人民共享，就是要讓發展成果更多地落在貧困地區和貧困人群身上。由此，對于脫貧攻堅工作的評價，要注意多樣化的發展成果的實現問題。在經濟活動的產出方面，要更多地考慮可以滿足貧困地區本地需求的產品，例如符合本地城鎮日常運行的各類農產品，由本地農村來提供，就有足夠的優勢。對于這一部分可能存在的障礙，例如現代化的物流抵消了本地農業的優勢問題，可以通過交通基礎設施條件的改善來加以解決。對于那些高度依賴自然資源開發而形成的產業，除非自然資源處于絕對優勢的地位，否則絕不能在貧困地區大規模推進。在收入方面，要注重通過貧困人群的勞動參與來提高收入水平。農業與旅游業，特別是農旅結合就成為較好的產業選擇。對于那些只能帶來稅收增加或者地區經濟增加值增長的產業項目，應集中在有足夠發展條件的城市中來進行。在脫貧攻堅工作的推進過程中，既要重視投入資金的統籌利用以提高資金效率，也要重視貧困群眾在脫貧攻堅工作推進過程中切實獲得好處，以提高發展能力和積極性。

二、戰略價值分析：改革、發展與穩定的三維度探討

脫貧攻堅作為我國發展戰略整體調整的重要組成部分，具有極為重要的戰略價值。從改革的維度看，脫貧攻堅就是要在幫扶最為貧困的群眾的工作推進過程中，探索改革新思路，落實全面深化改革總體部署。從發展的維度看，脫貧攻堅就是要找到符合欠發達地區的、以扶貧工作統馭經濟社會發展的特色化發展模式。從穩定的維度看，脫貧攻堅就是要在改善貧困地區和貧困人群發展基本條件的過程中，化解長期發展過程中累積起來的問題，改變市場負面效應在貧困地區和人群中的集中體現狀況，為貧困地區的穩定發展創造條件。新常態下，改革、發展與穩定這一組重大關系應當統籌處置，在脫貧攻堅工作中要形成基本的工作原則和機制。對于脫貧攻堅工作推進的評價，應當圍繞以下方面展開。

緊扣脫貧攻堅工作推進，加快落實全面深化改革戰略部署。扶貧在過去很長的時間內，是經濟發展之后的一個社會過程。其基本特征是應用發展所獲得的資源，通過政府、市場等多種渠道和手段，將資源投入到發展這一過程所不能覆蓋且由此形成較為突出貧困現象的地區和人群身上。這是我國發展的階段性特征所決定的。沒有發展所形成的充裕資源，扶貧是無法實現的目標。這也就決定了扶貧工作在發展戰略設計中始終居于附屬位置。在長期發展過程之后，發展的過程與結果相互加強，形成了以經濟發展為核心的整體制度設計。脫貧攻堅的提出，則是對長期以經濟發展為核心的發展模式的有意識補充。在一個追求經濟價值的發展過程中，要在發展的每一個具體的環節上都體現對無法參與發展過程的、最為貧困的人群的關照和幫扶，需要以極大的勇氣推進制度改革。全面深化改革提出的國家治理體系和治理能力的現代化，在脫貧攻堅的工作格局中，具象化為以貧困群眾為中心的發展模式和以扶貧工作統馭地方工作的基本格局。改革是脫貧攻堅的題中之意。對于脫貧攻堅工作的評價，就要看脫貧工作是不是與全面深化改革相伴隨行，是不是開創了貧困農村地區新的工作局面。

緊扣脫貧攻堅工作推進，以常態化的扶貧工作統馭貧困地區經濟社會發展進程。以扶貧工作統馭貧困地區經濟社會發展進程，就是要讓貧困地區的社會發展、經濟發展服務于貧困人群的減貧過程，就是要讓貧困人群的發展需求成為地區發展戰略制定的基本依據，提高貧困人群自我發展能力成為評價地區發展績效的基本要求。無論地區經濟規模增長多快，無論地區城市建設多好，也無論地區基礎設施發展多健全，絕對貧困人口的存在就說明發展并沒有很好地應對貧困問題。這樣的發展就不是欠發達貧困地區應該有的發展模式，就應該堅決放棄。這就是以脫貧攻堅統馭貧困地區經濟社會發展進程的真正含義。在當前的工作中，貧困地區要實現以常態化的扶貧工作統馭地區發展。一方面要緊扣脫貧攻堅，從嚴落實工作目標要求；另一方面，要以脫貧攻堅的要求來全面評估地方經濟社會發展，盡快轉變發展思維，放棄重視規模的發展思路，注重提高發展的參與面，提高群眾特別是貧困群眾在發展中的受益范圍。

緊扣脫貧攻堅工作推進，實現發展要素在貧困農村地區的聚集。發展經濟要素的持續流出和發展社會環境支撐的長期薄弱是當前在貧困農村難以啟動一個能夠惠及更多人群的發展過程的直接原因。一方面是人才流出、資源流出、環境承載力下降；另一方面是城鎮化水平低、社會發展程度低、群眾受教育水平低下、市場發展緩慢，貧困農村在缺乏必要的要素和環境條件保障的情況下，以常態化扶貧開發統馭貧困農村地區經濟社會發展進程的戰略意圖是難以實現的。脫貧攻堅，就是要通過強制性的外在介入手段，為貧困農村地區的發展投入能夠留在農村的發展要素。這些發展要素必須要具備如下特征：一是一旦投入就難以流出，二是對貧困群眾的發展起到基本的保障作用，三是與農業農村發展高度相關，四是能夠促進農村人力資本的積累和發展。因此，脫貧攻堅應該盡量少采用大規模貨幣化資產投入農村的方式，多針對貧困村和貧困戶發展需求，投入生產性的物質資產、基礎設施和本地化的人力資源，為農業農村的發展提供必要的發展要素支持。

三、工具價值分析：評價的基本原則與方法

脫貧攻堅是針對我國邊遠貧困地區提出的整體性解決方案。這一方案具有極強的創新性。無論是工作的推進、工作機制的形成還是工作成效的評價，都是一個需要持續創新的過程。對于脫貧攻堅的評價，必須充分考慮識別、激勵和認定創新及其成果，通過持續的創新來鞏固由脫貧攻堅開啟的貧困農村地區的發展新過程。

創新的過程需要新的工作方法來推進貧困農村地區的發展。過去在欠發達的農村地區，推進發展的過程與其他地區一致，就是一個以經濟帶動的發展過程。這一模式在欠發達農村地區的效果是遞減的，沒有表現出在其他地區所表現出的極為明顯的減貧效應。脫貧攻堅在貧困農村地區要推動的是一個更具針對性、更加突出社會建設和人力資源積累的發展過程，政治、社會、文化和公共管理等新的方法在這一過程中的應用是必然的，由此形成的發展模式與過程調整也是必然的。因此，對于脫貧攻堅工作的評價，是否應用了新的方法也是關鍵內容。鑒于此，對脫貧攻堅進行評價有必要堅持以下原則。

創新型達標。是否以創新的方式來實現脫貧攻堅的目標任務是評價脫貧攻堅工作的一個重要的考察角度。在精準識別貧困群體方面，如何做到圍繞現實和潛在的需求展開識別工作，而不是僅僅依靠收入指標和群眾商定的方式來實現；如何在精準幫扶方面既實現進村入戶的工作要求，又在工作中為貧困群眾走發展道路留下空間；如何在基礎設施建設、資源投入方面利用好融資機制，實現脫貧資源的可持續投入和高效利用，等等。達標是脫貧攻堅的工作要求，以創新的方式達標則是評價脫貧攻堅的內在要求。只有對農村現狀、工作方式和態度進行根本改造，才能使脫貧攻堅成為貧困農村實現可持續發展的重要起點。

創新型主體。是否在脫貧攻堅工作推進過程中形成推進工作的主體與對象，是評價脫貧攻堅的另外一個重要的考察角度。脫貧攻堅并不容易推進，特別是在特殊連片貧困地區。由于基礎條件落后、貧困人口規模較大、貧苦程度較深，要啟動一個更多地依賴于區域內部資源的發展過程，需要持續的投入和長期的工作。達標是常態化扶貧的起點。脫貧攻堅是否達標，既要看指標，又要看是否在達標過程中形成了一直能夠戰斗的干部隊伍，是否形成了一支能夠扎根基層、與貧困農民群眾心連心的農村基層工作隊伍。脫貧攻堅工作不僅需要干部，還需要企業和社會組織，特別是貧困群眾中涌現出來的帶頭人、農村集體經濟組織、村黨支部。這些主體的培育、發展和壯大，他們的積極作用在脫貧攻堅工作中的充分發揮，是工作得以深入推進的關鍵所在。對于脫貧攻堅的評價，必須要包含這些主體在推動創新型達標過程中的作用和發揮水平。

創新型模式。是否在脫貧攻堅過程推進過程中形成了較為成熟的新工作模式是評價脫貧攻堅的第三個重要的考察角度。以常態化扶貧開發統馭貧困農村地區的經濟社會發展，不同于一般的市場帶動經濟增長、經濟增長引領社會發展的模式，需要將社會工作作為工作的核心，以社會工作的突破來形成發展與現代化進程的內在動力和激勵機制。脫貧攻堅的一個重要實踐目的，就是要在達標的過程中積極探索符合貧困農村地區區域特點、回應貧困群眾的發展要求，操作上可行、制度上可規范、執行上可持續的新工作模式。這一工作模式的創新，是促進發展模式轉變的關鍵所在。對于脫貧攻堅工作的評價，工作模式的考察和評估是重要的內容。

工具與方法的創新服務于脫貧攻堅戰略實踐推進的廣度和深度。只有在創新持續支撐下開展的脫貧攻堅工作才能實現在整體和全面的意義上審視發展成果和發展模式的根本目的，并在不斷探索新的工作模式和方法的過程中，找到符合貧困地區和貧困群眾的新的發展模式，進而在制度層面上把以人民為中心的價值立場體現在戰略、政策和實踐的每一個環節上，以實踐的深入發展來推動思想的再次解放，最終使脫貧攻堅成為我國現代化進程新階段的起點。