第四節(jié) 通過稅費進行城市房地產(chǎn)管理

清至民國，買、典田宅征收契稅。民國時期新增房捐，后改征地價稅和建筑改良物稅。

一、契稅

契稅是以所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移變動的不動產(chǎn)為征收對象，向產(chǎn)權(quán)承受人征收的一種財產(chǎn)稅，古來有之。清沿明制，買、典契稅由地方政府定率計征。“凡買置田地房產(chǎn)者，例將契約呈地方官驗蓋印信，名為紅契，按產(chǎn)價多寡，繳稅銀于官司。在前歸當?shù)毓傺醚婪拷?jīng)手，地方官司即以此為大宗進款。現(xiàn)經(jīng)趙制軍奏立經(jīng)征局，經(jīng)管稅契，各縣派有委員，設(shè)立分局。”各地稅率從“買9典6”到“買15典10”高低不等。計征方法繁多，有所謂“八合十”即800文作1000文計征，也有所謂“三倒拐”即1000文折銀一兩，再以銀倒折錢，超1000文計征。成都、華陽兩縣雖同處一城，但契稅與附加費也有差異。成都按產(chǎn)價1兩征7分9厘，房書手（手續(xù)費或附加費），再加2厘6絲，內(nèi)外共計8分1厘6絲；華陽契稅稅率是6分8厘，房書手再加3絲5毫，內(nèi)外共計6分8厘3絲5毫。1911年，清政府定試行章程，買契照湖北按價計征9%，典契照湖南按價計征6%，始有“買9典6”的統(tǒng)一法令。

1914年民國政府沿襲“買9典6”明令各地在買契2%～6%，典契1%～2%的幅度內(nèi)自定稅率。1934年，民國政府又將稅率改為“買6典3”，且規(guī)定附加費不得超過正稅的一半。民國時期由于地方割據(jù)，軍閥混戰(zhàn)，雖有中央政府明令規(guī)定稅率，但全國各地稅率仍高低不等，差異極大，且地籍管理混亂，未經(jīng)政府征稅認定的“白契”在民間交易中廣泛流行。1937年，四川省政府訓令清理未經(jīng)交繳契稅的“白契”，令凡持“白契”者一律限期到市、縣政府“過稅投印”后，再發(fā)給官契，并遵章繳納登記費地價之千分之二。至1943年，成都買契稅為10%、典契稅為6%，交換契稅為4%，贈予契稅為10%，當年征收契稅的總額為法幣900萬元。

二、房捐

房捐是以城鎮(zhèn)房屋為征收對象，按房價或房租征收的一種稅收，征收對象可以是房產(chǎn)所有人、租戶或者典權(quán)人。民國初年，全國各地軍閥混戰(zhàn)，政令不一，房捐征收尤為混亂。與房捐相類的各種名目的捐稅，如店屋捐、住房捐、商鋪捐、房警捐等，其名目不一，捐率、征收方法不盡相同。“征收漫無標準，弊端叢生，捐戶任意征免，捐額多寡無定。”1935年，國民政府頒布《劃分國地收支標準案》議征房捐，在條件具備的城鎮(zhèn)首先開始試點征收。四川省政府于1936年初頒布《四川省征收各縣、市房捐暫行簡章》，先令成都、重慶、萬縣三地試辦。

借此成都市政府從1936年開始，向房屋產(chǎn)權(quán)人征收房捐。征收范圍為自用按房屋現(xiàn)價計征，出租者按租金收入（包括押金）計征，由成都市征收局按季進行征收，并頒布了《成都市房捐征捐章程》對房捐的征收辦法、免捐范圍、報捐手續(xù)和處罰事項等方面進行了規(guī)定。

按規(guī)定，當時成都市房捐稅率以房屋收益的6%計算征收。自住房屋應(yīng)繳的房捐以房價按年息的一分計算收益繳納，而租佃房屋的房捐由佃戶代繳，佃戶再以房捐收據(jù)向房主抵扣房租。同時部分房屋可免征房捐，包括：月租不滿2元的房屋、黨政軍機關(guān)及領(lǐng)事住地、公立學校及曾經(jīng)立案之私立學校、法定團體、曾經(jīng)立案之公益團體、寺廟及禮拜場，以及平民草屋等，房屋空閑和新建房屋尚未竣工的亦可免納房捐。

申報及繳納房捐應(yīng)由房主向征收局領(lǐng)取報單填明房價，并將房主姓名及房價金額、房基四至及管轄區(qū)署街道門牌等信息逐一呈報清楚，以待征收局核查定捐。租佃的房屋應(yīng)由房主或其管理人于租佃關(guān)系成立后向征收局報捐，同時包括房屋買賣及典當?shù)人蟹康亟灰锥紤?yīng)向征收機關(guān)呈報，以請定捐。

對于逃捐和避捐的情況，成都市也規(guī)定了較為詳細的處罰措施，如對于房主故意減低房價以圖少納房捐的，經(jīng)征收局通知逾期仍不更正者，按照土地陳報法依其所報價值呈準；佃戶填報房租因房主之請托而以多報少者，按照每月應(yīng)納捐額以一倍以上五倍以下罰金，如房主有勒逼行為的則照數(shù)并罰房主；租佃房屋如有不按規(guī)定領(lǐng)用租約而私下立約的，按每戶繳捐額加倍處罰；如房主與佃戶妥協(xié)，偽造證據(jù)或設(shè)法隱匿的，一經(jīng)查處佃戶與房主一同處罰；凡房租增加或自住租佃變更及新建而延匿不報超過一個月的，一旦查出補繳外，還按所匿捐額加倍處罰；納捐人對于應(yīng)繳捐款逾期至十日以上的，照應(yīng)繳捐額加罰一呈，超十五日的加罰二呈，二十日以上則傳案勒追并加罰三呈。

根據(jù)1938年的成都市征收局的資料，全市共有收捐的戶數(shù)為61298戶，較同期警察局戶口統(tǒng)計的資料少了20977戶，這短少的兩萬余戶除開月租少于2元的免捐戶外，還是有許多逃捐和漏捐的情況存在。實際上，當時的研究者認為即使政府加強了對房捐征收的管理和處罰措施，房捐少報漏報的現(xiàn)象仍然大量存在。“自住房屋報價都只有三成到五成的數(shù)目”，對于租佃房屋之房租以多報少的處罰雖然已經(jīng)訂立得相當嚴格，但是“房價短報，依然是公開的秘密”。“收捐官吏的上下其手尚不待說，房捐依季收，而市民各月移動而導致的漏捐數(shù)也不少。而權(quán)勢者流，他們是公然的抗捐的。”表2－9以表格形式對1938年成都市房捐收取情況作一簡單介紹。

另外，又從參與統(tǒng)計的775戶中計算各區(qū)自住宅房戶屋數(shù)與出租房宅屋數(shù)并進行比較，可得出更為直觀的數(shù)據(jù)，體現(xiàn)了不同區(qū)域房屋類別出租數(shù)量間的差別，如表2－10所示。

如表2－10所示，商業(yè)區(qū)自住宅最少，只有6%，而住宅區(qū)出租者最少，只有74%。以三區(qū)總平均，試作全市自住宅與出租宅戶數(shù)之百分比，則全市自住宅為15%，出租者為85%，這與市征收局所統(tǒng)計的資料是很相似的。據(jù)他們查示：上述85%的出租宅中，有10420戶為自住兼出租者，約合17%。為顯明起見，再以表2－11顯示如下：

這就是說，成都市民者有32%的人戶手中，其房捐稅率從1936—1946年經(jīng)過了四次調(diào)整。對于政府機關(guān)、公私學校所有房屋、居民自住房屋未超過1間或毀損不堪的住宅免征房捐。1946年全市14個區(qū)，應(yīng)征房捐70190戶，捐額53736.06萬元（法幣）。其中，住宅49233戶，包括自用6202戶，出租43031戶；營業(yè)用房20957戶，包括自用1345戶、出租19612戶。此后，由于市參議會反對，從改征建筑改良物稅之日起，停征房捐。

三、地價稅、土地增值稅、改良物稅

（一）地價稅

地價稅是根據(jù)土地價格向土地所有者征收的一種土地稅，它通過城區(qū)土地登記、清理地籍、丈量面積、頒發(fā)土地所有權(quán)狀，然后評定土地等級及標準地價。清末以來至民國較長的一段時期，因為城市沒有進行土地清丈和登記，對房屋占地僅收房捐而沒有征收地價稅。

對城區(qū)土地征收地價稅的主張是孫中山先生提出的，通過征收地價稅調(diào)控房地價格，利用稅收的財政手段實現(xiàn)土地財富的漲價歸公，最終平均分給大眾，“地利共享”是孫中山先生“平均地權(quán)”思想的核心內(nèi)容。1923—1926年，孫中山先生曾主持在廣東試征地價稅的改革，頒布了《廣東都市土地稅條例》（1923年10月）、《土地登記測量及征稅條例草案》（1926年）等條例，但后因北伐，具體征收構(gòu)建的工作被擱置。南京國民政府建立后，一直宣稱奉“總理之遺教”為其土地政策的指導思想。1929年3月，國民黨第三次代表大會通過《確定總理主要遺教為中華民國訓政時期最高根本法案》，1930年南京國民政府公布《土地法》，共計5編31章397條，其中第四編，用十個章節(jié)對地價稅的申報及估價、改良物價值之估計、地價冊、稅地區(qū)別、土地稅征收、改良物征稅、欠稅、土地稅之減免、不在地主稅等各個方面做了規(guī)定。在首先完成城區(qū)土地清丈和土地登記的城市或地區(qū)開始征收土地稅，民國時期中國最早征收地價稅的城市是上海，1934年上海市政府對市區(qū)已完成清丈劃界的區(qū)域開征地價稅。1941年初，成都市城廂（舊城區(qū)）完成了市區(qū)的土地整理及登記工作，頒發(fā)土地所有權(quán)狀以后，1943年開始按規(guī)定地價征收地價稅。

按照土地稅征收規(guī)則規(guī)定，凡征收地價稅之土地，其原有田賦契稅及各項附加一律免除，但歷年拖欠仍應(yīng)依法催收。地價稅分為申報地價與估計地價兩種，在實際征收工作中，按照最近標價地價或規(guī)定地價征收，不分稅地，一律按年征收千分之十六。地價稅按全年稅額，分兩期征收，其征收期限，每期為兩個月。在開始征收前一個月，由主管部門將征收捐數(shù)、納稅各事項進行公告，并將征收稅通知單送達納稅人。地價稅征收應(yīng)于每年年底以前按數(shù)征完，其具體日期由主管征稅捐各處向縣市政府公布之。納稅人接到通知單后，如認為有不符時，應(yīng)于接到通知單十五日內(nèi)備具理由向主管征稅捐處申請更正，如系地價有錯誤時，應(yīng)向主管地價稅捐處或縣市政府申請更正，更正結(jié)果通知書應(yīng)由縣市主管征稅捐處更正地價稅冊。如因納稅人住所變更未申請變更登記或因其他事故致通知單不能送達時，仍須按期繳納。

雖然國民政府一直宣稱其土地政策是秉承了“總理之遺教”，以“平均地權(quán)”為精神指導，但無論是在《土地法》和其后諸多關(guān)于土地稅收制度的規(guī)章制定中，還是在其土地稅征收的實踐中，都對孫中山先生“照價征稅”“漲價歸公”的平均地權(quán)思想進行了很大的改動。如在地價申報的問題上，孫中山先生主張由土地所有者自行申報，而1930年《土地法》中則規(guī)定為采用估定地價與申報地價相結(jié)合的定價方式，“同一地價區(qū)內(nèi)之土地，參照其最近市價及申報地價為總平均數(shù)計算，所得為標準地價，再經(jīng)公告無異議者，則為估定價格”。但在實際操作中，這一規(guī)定使估定價格與照價收買相脫節(jié)，令“短報地價這事，隨時可見”。抗戰(zhàn)時期，為加強對地價稅的征收，針對這一問題頒布了《非常時期地價申報條例》，實行先估定后申報的地價確定方式。在稅率方面，1930年《土地法》規(guī)定實行單一比例稅率，無論地產(chǎn)大小，其稅率相同，這樣為大地主兼并土地提供了方便，無法起到抑制地價、防止土地投機的目的。正因如此，加之抗戰(zhàn)時期各地通貨膨脹嚴重，城市地價飛漲，政府被迫多次重估城市地價。1944年國民政府頒布《戰(zhàn)時征收土地稅條例》，將地價稅率改為累進稅率，經(jīng)重估后開征。成都市的地價稅征收也如國內(nèi)眾多城市一樣，由于幣制貶值收入甚微，無法起到改善政府財政，支持城市公共建設(shè)的作用，遂于1946、1947兩年停征。1948年重估開征，但改用金圓券后又貶值停辦。1949年再度重估。7月幣制改革，折合銀元計算，成都城區(qū)土地26390畝，地價總值銀元350.57萬元，平均每畝地價132.84元。其中應(yīng)稅土地面積18944畝，應(yīng)稅總額2810.65萬元，平均每畝148.68元，稅率15‰，按累進制征收稅額8.67萬元，省、市各半。由稅捐稽征處造冊填寫通知，時值成都解放，擱置未能收繳。

（二）土地增值稅

土地增值稅作為地價稅的一種，按照孫中山先生征收地價稅的思想，土地增值稅的征收必以完成土地清丈登記為條件，向所有權(quán)人依照土地價格增加部分課征。按照南京國民政府1930年頒布的《土地法》和其后的《土地法施行法》規(guī)定：“申報地價后10年內(nèi)，土地增值總額未超過原要價30%者，免征增值稅；超過30%部分，稅率采用累進制。增值總額在原地價30%～50%者，征20%；增值額為50%～100%者，征40%；增值額為100%～200%者，征收60%；增值額為200%～300%者，征80%；增值額在300%以上者，其超過300%部分的全部征收。”又以1937年四川省政府頒布的《四川省各縣市土地稅征收規(guī)則》規(guī)定：

土地增值稅照土地增值之實數(shù)額計算，于土地所有權(quán)移交或于十五年屆滿土地所有權(quán)者移交時征收之。土地增值之實數(shù)額應(yīng)一律按土地增值之總數(shù)額，超過原地價百分之三十以上之部分計算之。原地價指原規(guī)定地價或相當時期后之重估地價或最后移交時之賣價，或每屆滿十五年征收增值稅時，重新規(guī)定之地價而言。土地增值稅之稅率，依土地法第三零九條之規(guī)定辦理，應(yīng)于土地登記完畢之日，或無移交屆滿十五年之日起兩個月內(nèi)完納。土地移交買賣有匿報價賣，企圖逃避增值稅者，如被察覺或告發(fā)時，一經(jīng)查實，即勒令依照實際賣價登記，除補繳短納稅款外，并加征短納稅額二倍之罰款，以三成充交法人資金之最高額，以二萬元為度。此項罰款由買賣雙方平均負擔。在未經(jīng)查實以前，如政府因興辦公共事業(yè)需用土地時，得優(yōu)先選擇此種低包地價之土地征收之。

1948年，成都市遵照財政部《土地稅改進辦法》，評定土地等級，重估地價，9月由成都市稅捐稽征處按新地價開征土地增值稅。

關(guān)于本市市區(qū)土地曾經(jīng)前成都市土地整理處于三十年依法辦理總登記，按業(yè)頒發(fā)土地所有權(quán)狀，其整理工作早已完成，此后凡土地所有權(quán)之移轉(zhuǎn)、典當、交換、贈予，依法規(guī)定征收土地增值稅。市府迄今尚未開征稅契，今固迭奉省令，飭本年九月一日起實行開辦，以符法令。市府前擬定之土地填其免稅額為法定地價之千分之十。本市舊市區(qū)重估地價工作，現(xiàn)悉已經(jīng)市府統(tǒng)計完成，計全市總面積26390256市畝，稅地18946704畝，每畝標準地價，最高4704000元，最低68000元，全市地價總值60億元。

此次征收，地價在每畝50萬元以下的，累進征收起點價為10萬～20萬元，地價在每畝50萬元以上的，每畝增加50萬元，累進起點遞增20萬元。

土地增值稅的開征和改原定比例稅率為累進制稅率這兩項措施是國民政府在地價稅征收實踐中的進步。雖然在當時即有學者批評1930年《土地法》中對于土地增值稅稅率的設(shè)計太過粗糙，認為應(yīng)將土地增值的絕對值、增值時間等因素考慮進去，不應(yīng)僅依土地價值的百分率計算。更有學者堅持漲價完全歸公的觀點，認為土地增值稅率應(yīng)為100%，而《土地法》中稅率過低、對于所有權(quán)無移轉(zhuǎn)的土地，須屆滿15年才征收土地增值稅的規(guī)定皆有違“漲價歸公”的原則。

應(yīng)該看到，民國時期國民政府的地價稅征收政策經(jīng)歷了從理論到實踐逐步探索變革的過程，它以孫中山先生平均地權(quán)思想為起點，在實踐過程中逐漸拋棄了原有理論中一些在當時中國現(xiàn)狀中無法實現(xiàn)的空想理論，同時又與既得利益集團即大地主階級進行著妥協(xié)，以換取其對地價稅征收政策的支持。最終其成果體現(xiàn)在1946年頒布的《土地法》中，它基本堅持了“重稅”和“累進制”的原則，這在一定程度上是符合“漲價歸公”的平均地權(quán)精神的。

國民政府的地價稅政策探索在民國時期中國稅制改革中占有其一席之地，留下了許多有益的經(jīng)驗和教訓，但其結(jié)果是失敗的。它既沒能起到平抑地價、抑制城市土地兼并的作用，更不能實現(xiàn)促進城市公共事業(yè)建設(shè)，全民共享地利的理想。在戰(zhàn)爭和通貨膨脹的雙重打擊下，民國后期的地價稅征收僅僅成了政府“刮地皮”、增加財政收入的重要來源，沒能發(fā)揮其應(yīng)有的優(yōu)化土地資源配置、加強城市土地管理的社會職能。這些經(jīng)驗和教訓都值得后世警醒借鑒。

（三）土地改良物稅

1944年，四川省政府公布《土地改良物稅征收規(guī)則》規(guī)定：凡開征地價稅的市、縣應(yīng)征收土地改良物稅。同時停征房捐，建筑改良物應(yīng)征改良物稅，農(nóng)作改良物與其附帶之房屋免稅。營業(yè)用房的稅率不超過法定價的9‰，出租住宅用房不超過法定價的5‰，自住房免稅。1947年4月，四川省依財政部規(guī)定，在全省開征土地改良物稅。1948年2月，根據(jù)國民政府公布的《土地改良物稅征收細則》，制定四川省《土地改良物稅征收細則》，在完成了地籍整理、開征土地稅的縣市，就土地上建筑物征收土地改良物稅。稅率按建筑物法定價額計，其中營業(yè)用房不超過10‰，出租住房不超過5‰。

成都市于1944年評定地價時，對舊市區(qū)建筑改良物進行了重估。除市郊外，于1948年改按金圓券評定價值，造冊公布，但因金圓券貶值，經(jīng)市參議會議免征。1949年政府又辦理重估與核算，尚未開征又再度貶值而無法進行，7月份折合為銀元，重新核定。此次核定城區(qū)房屋633.53萬平方米，總價值3479.17萬元，按平均每平方米5.49元計算。營業(yè)用房按4‰，出租房按2‰計征，納稅總額達6.56萬元。到年末同地價一并造冊填寫繳款通知，因為成都面臨解放，擱置未能收繳。

通過房地產(chǎn)稅費的征收調(diào)控地價，優(yōu)化土地房屋等國民經(jīng)濟中重要的資源分配，從而達到社會財富增值、地利共享的目的，這是民國時期各級政府進行城市房地產(chǎn)管理的重要方式之一。