第二節(jié) 土地整理及明晰產(chǎn)權(quán)

清代，地方官府曾組織對民間房地產(chǎn)施行勘丈、清理產(chǎn)權(quán)，業(yè)主根據(jù)清理結(jié)果照章交納契稅，憑契管業(yè)，相沿成習(xí)。到清末因政局動蕩，地方行政管理混亂，產(chǎn)權(quán)變更日趨頻繁，又久理不清，致地籍混亂，權(quán)屬不清。辛亥革命后，四川陷入軍閥混戰(zhàn)的亂局，土地管理更為混亂，當(dāng)時(shí)曾任市政府官員的但永志先生就曾指出：“本市多年在防區(qū)政治之下，政府不但不清理土地產(chǎn)權(quán)，而且為了增加收入，還種下不少糾紛的根源。例如過去清理官公產(chǎn)，名為清理，其實(shí)任意標(biāo)賣。甚至預(yù)印空白官契，不慎流傳民間。到了今天，遂錯(cuò)雜不可究詰。同時(shí)，本省辦理稅契，一向也只是以收入為目的，但求業(yè)主持契投稅，不問是否朦清，有無糾紛，又不追驗(yàn)老契，結(jié)果有官契的不一定是真業(yè)主，官契僅僅成了納稅的憑證，而不能作為產(chǎn)權(quán)的確實(shí)證明。在這種紛亂的情形下，試問從何解決土地使用問題！所以，確定產(chǎn)權(quán)，仍是本市土地整理工作所首先要做到的。”進(jìn)行城市土地登記，從而確定產(chǎn)權(quán)成為民國時(shí)期成都市第一次土地整理所進(jìn)行的主要工作。

1939年，成都市政府成立地政科，作為全市土地整理工作的主管機(jī)構(gòu)。于當(dāng)年頒發(fā)了《成都市土地整理?xiàng)l例》，并通過《成都市政府周報(bào)》進(jìn)行關(guān)于土地整理工作的宣傳動員。1940年初設(shè)立土地測量隊(duì)，3月開始辦理戶地清丈和地籍調(diào)查。本次清丈的主要內(nèi)容除每丘土地的位置、形狀、四至、土地的長寬及面積、土地類別、地目、地質(zhì)等基本信息外，還包括土地所有情況，業(yè)主姓名及住址、土地的租佃情況、佃戶姓名住址，以及土地等級和土地價(jià)格等信息。

在專為此項(xiàng)工作制定的《成都市土地覆丈規(guī)則》中，對此次清丈之程序和注意事項(xiàng)做了明確說明：“在具體的清丈測量方法上則采用了圖根測量、小三角測量、水平測量、地形測量等清丈測量方法，先對成都市區(qū)的土地進(jìn)行了分區(qū)分界的劃分，再依街分界，分段逐戶地進(jìn)行測量工作。經(jīng)過近一年的工作，1941年，完成了城區(qū)土地測量，繪制五百分之一宗地圖175幅，計(jì)有業(yè)權(quán)9675起，土地26390畝。1942年又完成了成都市郊區(qū)土地測量，繪制千分之一宗地圖152幅，計(jì)有業(yè)權(quán)7427起，土地面積18421畝。通過土地清丈求積，全市土地總面積共計(jì)劃處4811畝。其中，房基地23500畝，占52.44%；城垣323畝，占0.72%；道路3052畝，占6.81%；水域1039畝，占2.32%；田地13189畝，占29.43%；其他地產(chǎn)3708畝，占8.28%。”

在此次的清丈中，測得的成都市市區(qū)界址為：“接?xùn)|至一洞橋，東南至兵工廠，南至衣冠廟，西南至送仙橋，西至犀角河，西北至煙碼頭，北至平橋子，東北至猛追灣。成都市擴(kuò)區(qū)以后，市、縣分界，東與華陽縣相連，西與成都縣接壤。”為下一步進(jìn)行土地登記工作奠定了基礎(chǔ)。

民國時(shí)期以地籍為主的土地登記，把房產(chǎn)視為改良物，無四界平面圖，房產(chǎn)交易較頻繁，業(yè)主又多用堂名、化名，不能真實(shí)反映權(quán)屬關(guān)系的狀況，存在很多問題。而成都市縣劃界不清的問題又引致公私地權(quán)屬不清，公地被侵占的情況，加之長期以來民間城市土地使用情況混亂，多有因土地權(quán)屬、面積、界線及租佃等問題混亂而導(dǎo)致的糾紛。

1940年4月，遷渝后的國民政府為加強(qiáng)對土地權(quán)屬的管理，申明土地登記目的系確定業(yè)主產(chǎn)權(quán)，解除積年糾紛，并平均人民負(fù)擔(dān)，清除各類積弊。同時(shí)為抗戰(zhàn)籌措經(jīng)費(fèi)，決定對城市進(jìn)行土地整理，成都被劃入首批進(jìn)行土地整理的城市。為此，專門成立成都土地整理處，頒布《成都市土地登記實(shí)施辦法》和《成都市土地登記施行細(xì)則》，確定土地登記范圍為市區(qū)內(nèi)的所有水陸及天然資源，公有土地由主管單位申請登記，私有土地由業(yè)主申請登記。土地登記的內(nèi)容除所有權(quán)外，還有地役權(quán)、地上權(quán)、抵押權(quán)、永佃權(quán)和典權(quán)五種。

由于之前進(jìn)行的土地清丈工作已為進(jìn)行土地登記奠定了基礎(chǔ)，1941年2月，成都市第一次土地登記工作正式開始，登記工作的辦公地點(diǎn)設(shè)在成都市土地整理處辦公室，地址位于春熙中路四川省財(cái)政廳大院內(nèi)。為保障工作的順利開展，除完成土地清丈外，成都土地整理處還通過張貼布告、召開保長會、登報(bào)通告等多種方式宣傳土地登記工作的意義，并做好群眾動員、人員培訓(xùn)等前期準(zhǔn)備工作。本次土地登記還采取了限期完成的方式，在完成了土地清丈的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分期分批進(jìn)行登記，每一鄉(xiāng)鎮(zhèn)限期一月完成，對逾期不來登記的加收登記費(fèi)，超期三個(gè)月不來登記者，即會將其土地作為無主地收歸公有。這些辦法充分保障了土地登記工作能高效有序地進(jìn)行。

成都市政府頒布的《成都市土地登記施行細(xì)則》（具體內(nèi)容參見附錄三），從土地所有權(quán)登記、土地他項(xiàng)權(quán)登記、土地變更登記和涉外土地登記四個(gè)方面對此次土地登記進(jìn)行了全面的規(guī)定，對于此次土地登記的范圍、具體程序，細(xì)則中的規(guī)定則更為周詳。圖2－1以流程圖的形式對此次土地登記的具體流程予以簡要說明。

1943年，城區(qū)土地所有權(quán)登記、轉(zhuǎn)移變更登記基本完成，同時(shí)頒發(fā)《土地所有權(quán)狀》，辦理他項(xiàng)權(quán)利登記，包括地上權(quán)、永佃權(quán)、地役權(quán)、典權(quán)、抵押權(quán)等5種權(quán)利，頒發(fā)《他項(xiàng)權(quán)利證明書》。通過進(jìn)行房地產(chǎn)的所有權(quán)登記，對房屋建筑等地上定著物進(jìn)行測量、清丈、估價(jià)，記入《土地所有權(quán)狀》，再經(jīng)地政部門查核登記、檢驗(yàn)稅印后，憑證管業(yè)。

1945年6月，繼續(xù)辦理市郊土地所有權(quán)登記。對市郊土地部分征收田賦，免征兩稅，未發(fā)權(quán)狀。1948年，有關(guān)部門初步理順了全市44811畝土地所有權(quán)的權(quán)屬關(guān)系；其中私有土地35522畝（包括外國教會及外國人租占土地915畝），占79.27%；公有土地9289畝，占20.73%。城區(qū)的土地、房屋分別按四川省、成都市兩級征收地價(jià)稅和建筑改良物稅的規(guī)定，除城墻、道路、廣場、水域等公有土地外，應(yīng)征地價(jià)稅的私有土地面積為18944平方米。私有房屋577.73萬平方米，其中除自住外，應(yīng)征收建筑改良物稅的房屋為360.71萬平方米。市郊因征收田賦兩稅均免。城區(qū)私有土地、房屋分別占其總面積的71.78%和91.19%。

經(jīng)過土地清丈、所有權(quán)登記，為城區(qū)下一步征收地價(jià)稅和建筑改良物稅奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也開始建立起以土地為主，包括房屋在內(nèi)的產(chǎn)權(quán)管理制度。