1.2.4 城鎮生態環境品質尚不理想

長期以來，以高污染、高能耗為特點的傳統工業部門消耗了大量資源，其生產環節嚴重破壞了當地生態環境；由于部分城鎮盲目追求形象工程（如高、快、寬、大、亮等），對規劃設計、環境保護、綜合效益等的重視程度低，依舊沿襲過去攤大餅式擴張的發展途徑，在一定程度上造成了城鎮空間分布與資源環境承載力極不匹配、城鎮交通擁堵嚴重、環境污染加重、城市建設用地開發邊界與農村邊界劃定日益模糊等問題。這些問題不僅對城市治理能力提出了新的挑戰，也對各地政府在城市規劃、基礎設施投入、管理、運營等方面提出了新的要求。

（1）水生態安全危機。

城鎮化大背景下，我國每年的進城人數超過一千萬，新建成的建筑相當于世界建筑總量的二分之一[12]。由于傳統城市建設過程中大量采用了灰色基礎設施，城市不透水鋪張面積范圍增大，城市綠地面積緊縮，滲水、蓄水、凈水功能減弱甚至消失，加之對城市水資源的過度開采與不合理利用嚴重阻礙了自然界水循環過程，造成城市水污染嚴重、內澇災害頻發、水資源短缺等一系列城市水生態安全危機，極大忽視了城鎮人文特色品質的構建。主要體現在以下三個方面：

一是城市地下水質條件不良。2015年，國土資源部對全國202個地市級行政區的5118個地下水水質監測點進行了監測工作，其中國家級監測點1000個。依據《地下水質量標準》（GB/T 14848—93），最終評價結果為極差級水監測點占比18.84%，達到964個；較差級水監測點占比42.48%，達到2174個；較好級水監測點占比4.61%，達到236個；良好級水監測點占比24.97%，達到1278個；優良級水監測點占比9.11%，達到466個。主要超標組分為總硬度、氟化物、溶解性總固體、“三氮”、鐵、錳、硫酸鹽等，個別監測點水質存在砷、六價鉻、鉛等重（類）金屬超標現象，嚴重危害了居民健康[13]。如圖1-11所示。

二是水資源短缺且浪費嚴重。當前，三分之二的世界人口每年至少會有30天處于水資源匱乏階段，其中大約50%的人群生活在中國和印度[14]。就我國人均水資源量而言，近年來持續徘徊在2000立方米左右（如圖1-12所示），處于中度缺水標準水平，是全球人均水資源最貧乏的國家之一；就城市供水而言，目前水資源匱乏的城市約420座，其中嚴重缺水的達到110座，缺水總量為105億立方米[15]。除了自然原因造成的水資源短缺外，更多的是由人為原因引起的，具體如下：①隨著經濟的發展和人口的增加，生產、生活用水增加，導致供需性缺水；②由于水資源不合理利用、管理不善、技術落后，造成水資源浪費嚴重、利用率低下；③部分城市忽視水資源條件，盲目開展高耗水項目，且工業、農業、生活“三廢”通過徑流致使河流、湖泊、地下水等水體污染。這些問題使得人類賴以生存的河流、濕地等生態系統發生劇烈變化，許多地區面臨“無水皆干、有水皆污”以及“濕地退化、河道斷流、地下水超采、入海水量減少”等嚴峻水問題的挑戰，水資源短缺已成為城市發展亟須解決的難題之一。

三是城市內澇災害頻發。我國快速城鎮化進程中，城市建設密度高、硬化面積大、城市排水防澇防洪設施建設尚不完善，且許多天然防澇“蓄水容器”（如濕地、坑塘、湖泊等）被侵占、填埋和破壞，城市環境調適能力減弱，引發了一系列城市水土流失與生態環境問題，造成城市內澇加劇。根據住建部2010年對32個省的351個城市內澇情況的調研結果，“城市看海”已成新常態——自2008年以來，調研城市中有213個城市（占比60.68%）出現過積水內澇問題；內澇災害年高于3次的城市已延伸至干旱少雨的西安、沈陽等地，共計137個城市（占比39.03%）。此外，據國家防總、水利部公布的數據，截至2016年5月23日，全國共有浙江、福建等14個省（區、市）480個縣遭受洪澇災害，受災人口748萬，因災死亡74人、失蹤12人，緊急轉移32.34萬人，農作物受災面積456.5千公頃，直接經濟損失約114.01億元[16]。這不僅破壞了水土資源和生態環境，影響了城鎮生活品質，同時也給國家及個人造成了巨大的經濟損失，不利于我國積極穩妥、健康有序地推進城鎮化建設。

（2）空氣污染日益嚴重。

目前，我國幾乎所有與大氣污染物相關的指標排放量均位列全球首位，整個大氣環境正面臨著巨大的壓力。近年來，盡管國家及各地區在節能減排、環境保護方面投入巨大，成效明顯，但高投入、高排放、高污染的生產模式并未得到根本的改變。工業污染排放仍是大氣污染中最主要的污染源，工業中SO2排放占全國90%，氮氧化物占70%，煙塵占85%[17]。

根據《2015年中國環境狀況公報》，2015年全國338座地級以上城市中，城市環境空氣質量超標的有265座，占比78.40%；城市環境空氣質量達標的有73座，占比21.60%。這些城市平均達標天數約280余天，占比76.7%；平均超標天數約85天，占比23.3%，其中0.7%為嚴重污染，2.5%為重度污染，4.2%為中度污染，15.9%為輕度污染；PM2.5、SO2、NO2等指標不同濃度區間城市比例如圖1-13所示。480個城市（區、縣）開展了降水監測，酸雨城市比例為22.5%，酸雨頻率平均為14.0%，酸雨類型總體仍為硫酸型，酸雨污染主要分布在長江以南—云貴高原以東地區[18]。

（3）城市交通擁堵已呈現出全面蔓延趨勢。

當前，我國城鎮人口不斷增加，城市機動車保有量持續上漲，加之部分地區交通基礎設施建設不足，許多大、中城市交通狀況不容樂觀。根據公安部交管局的統計，截至2016年年底，我國機動車保有量達到2.9億輛，汽車1.94億輛。其中，汽車保有量超過百萬輛的城市達到49座，超過200萬輛的城市達到18座，超過300萬輛的城市有6座。隨著機動化的迅猛發展，我國交通擁堵的時間和空間范圍不斷擴大，僅在高峰時段出現擁堵的城市就占三分之二。就城市上班族平均通勤時間而言，我國現位居全球前列，是加拿大和美國的2倍，高出世界平均水平31.7%[15]。2016年上半年，北京上班族平均單程通勤距離超過11千米，通勤時間超過50分鐘；而海口、拉薩等地同北京相比差距較大，上班族平均通勤距離僅為5.5千米，通勤時間33分鐘左右[19]（如圖1-14所示）。我國城市交通擁堵問題仍處于逐步惡化和集中爆發階段，亟須長期綜合治理。

（4）生活垃圾污染嚴重。

隨著我國城鎮化進程的持續推進和居民消費水平的不斷提升，城市生活垃圾產生量與日俱增，尤其是北京、上海等部分大城市的生活垃圾產生量位居全國前列（見表1-6）。城市生活垃圾處理問題日益凸顯，“垃圾圍城”“垃圾危機”已成為阻礙城市可持續發展的重大難題。

截至2015年年末，我國城市生活垃圾清運量達到19142.17萬噸，同1979年的2508萬噸相比，30余年增加6.63倍（如圖1-15所示）。由于我國現行的城市生活垃圾處理模式（如填埋處置法、焚燒法、堆肥法等）主要存在垃圾資源利用率低、垃圾分類推行效果較差、垃圾處理系統規劃缺乏等問題，導致資源大量浪費、城鎮生態環境受損、經濟損失嚴重。據世界銀行發表的中國環境報告測算，環境污染每年給我國造成了540億美元的損失，占GDP的8%，其中城市工業污染占41%，家庭生活垃圾所占比重達到51%[20]。

（5）城市用地和農田保護之間的矛盾日益突出。

當前，我國土地城鎮化進程遠超過人口城鎮化進程（見表1-7）。部分城市尚未考慮實際產業和人口集聚能力，過度追求大廣場與寬馬路，城市建設千城一面，且新城新區、開發區及工業園區占地面積極大，許多開發區與城區分隔較遠，導致建成區人口密度偏低、基礎設施落后、公共服務缺乏；有些地方政府高度依賴土地財政推進城鎮化建設，加劇了土地資源的粗放利用，城鎮建設違法違規占用耕地特別是優質耕地的現象嚴重，對我國糧食生產安全構成威脅。

此外，我國最新規定的城市人均建設用地為100平方米以內，但目前實際值為130平方米，超過了國家標準[21]，遠高于發達國家的82.4平方米和發展中國家的83.3平方米，我國城市邊界已接近極限。我國農村人口大量減少，耕地面積不增反減，從2010年至2015年，農村人口共減少6767萬（如圖1-16所示），耕地面積從2010年的135268.3千公頃減少至2015年的134998.7千公頃（如圖1-17所示）。