經過周公堅持不懈地苦心經營，西周王朝終于擺脫了嚴重危機，走向了穩定的發展時期。回到鎬京，他仍然為國家的發展操勞。
一天，成王開始早朝，滿朝文武官員禮畢。攝政王周公將東征的情況介紹完畢。指明要南宮括將軍介紹軍隊強制殷商頑民和殘存貴族西遷的進展情況。
南宮括將軍說：“難，太難了。他們不愿意西遷。現在總算是把這些殷商頑民和官員貴族帶到洛邑地區，沒有死人。基本上完成了任務。”
成王說：“這些人不愿意西遷是意料中的事，誰愿意背井離鄉。要告誡他們，周國的先王（武王）和姜元帥把打擊的重點是紂王和妲已，連紂王的兒子武庚都有封地，算是寬厚仁慈，是他們自己不自重，要搞叛亂，以至如此。攝政王不殺殷商頑民和殘存貴族，也不把他們罰為奴隸，也是一種寬容。要把這些理由跟他們講明白。我們要在洛邑建設成周城，將來是我國國都王畿地區，我們只要按照先王文王六十四卦“中孚”卦和“剝”卦的《象》曰：“上以厚下安宅”的卦理，幫助他們開墾荒地變成耕地，生產出谷物，還要幫助他們修建自己的房屋，使他們能安其宅。他們有了自己的房屋和耕地，只要好好耕作，耕讀為本，老老實實做人，遵守我周國的法律，有好的德行，同樣還可以做官，給他們指明生活的希望。若不聽勸告，胡作非為，觸犯法律，嚴懲不貸。現在先以理服人，盡量滿足他們的正當訴求，在我們不斷感化下他們一定會成為我們好的周國人，成為建設成周城的重要力量。這是我對他們的厚望。”
攝政王周公說：“王上的旨意是要把殷商頑民和殘存的貴族，轉變成好的周國人。姜元帥第一次東征就曾對戰俘有正確的政策，這次就一點不同，即對‘去留’他們沒有選擇的自由，而是要強制他們定居在洛邑，建設成周城。說一千道一萬，最終他們要成為周國人。所以我們的政策要依照這個總目標去制定。現在由南宮括將軍負責率領成周八個師，既有看管他們的責任，又有幫扶他們的責任。關鍵在于要做好思想了轉化工作，把仇恨轉化為友善，把對抗轉化為幫扶等，他們沒有房子變成有房子，把分給他們的荒地幫助變成耕地，生產出糧食，使他們安居樂業，以真誠喚起友善。這就是先王文王六十四卦‘中孚’卦理的精神，‘真誠’是最重要的。為此，士兵、軍官以幫扶成績換取軍功，要使殷商頑民成為樂觀向上的一代新人，共同為成周城建設建功立業。由召公姬奭負責成周城的修建，從規劃布局到修建驗收。要建一個比鎬京更好的京都城。并要多注意支持南宮括將軍，你們倆人要休戚與共。”
成王說：“叔父（攝政王周公），請您以我的名義，給殘存的貴族、官員談一次話，因為叔父年紀大，您講話他們聽。總的精神是今天會上所說的。要強調的，一是，大大小小國家的滅亡，都是不敬上天，沒有好的德行，有罪而招致的懲罰。商紂王的滅亡就是證明；二是，造成今天的局面，是由于他們不守法度的結果。我沒有動他們，他們卻在自己的封邑發起叛亂，自作孽不可活。三是，我現在不殺掉他們，只要不違反法律，將永遠是這樣。四是，他們可以擁有現在開墾的土地，他們自由地在自己的土地上耕作休息。他們能夠遵守法制，努力修建自己的家園，上天會為他們賜福；如果他們繼續作惡，他們不僅不能保有土地，還要受到懲罰，這叫咎由自取，就莫怪我了。五是，我希望他們長久居住在成周城，聽從我的勸告。祝愿他們福壽安康，兒孫滿堂，興旺發達（詳見《尚書》中的‘多士’篇）。”
成王七年三月初三，新月初現，太保召公在周公前面去洛邑察看地址，三月初五，太保早晨到達洛邑，選好基地，三月初七在洛水注入黃河的地方，規劃新都的方位。三月十一日新都的位置確定下來了。三月十二日，周公早晨到達洛邑，就全面察看了新都城的營建區域，祭祀上天、土地神后，到三月二十一日早晨，周公用文誥命令殷地的侯服、甸服、男服眾諸侯國君營建洛邑。既已命令殷民，殷民于是大舉動工。召公說：“跪拜叩頭稟告成王，要告誡眾殷民以及你的治事之臣，要順從周公的命令（詳見《尚書》‘召誥’篇）。”
不久周公回到鎬京，把洛邑建新都的情況稟告成王后說：“成周城（即洛邑）的開工建設已經有幾個月了，召公和南宮括將軍配合默契，進展順利，再有一年多就可以基本完工了。整個城池外城周長七十里，王宮內城周長一千七百二十丈。南望龍門山，北倚邙山，群山環抱，地勢險峻。東有虎牢關，西有函谷關，為東西交通之咽喉。有王都之氣勢，大王可擇時在成周城會見諸侯，宣明法度，介時我也要歸還給您執政大權，大王您卻謙虛地不敢自比文王和武王并像他們那樣承受天命。為了使您很好地執政，希望您開始考慮作民眾的明君。大王已經有定命治理民眾了，大王還重視使用德行好的殷商舊臣，并使他們親近我們周國的治事官員，讓這種和諧融洽的感情與日俱增。”
攝政王周公又說：“王啊，為了我交還執政權后，國家能長治久安，在平定‘三叔’之亂后，我想王權傳承必須有定制。我查閱了殷商王朝的歷史，由于沒有定制，王位傳承充滿隨意性，有傳給弟弟的，有傳給兒子的，有傳給大或二或三兒子，商紂王就是帝乙的第三個名叫‘受’的兒子。孤竹國國君要把王位傳給叔齊，國君死后，叔齊堅持要哥哥伯夷繼承王位，結果他們倆人都不繼承王位，兄弟同居首陽山中。在此以前，殷商王朝六百年間就有‘九世之亂’，王室內兄弟間為爭奪王位，同室操戈，骨肉相殘，慘不忍睹。民間曰：‘神仙打架，凡人遭殃。’于國于民不利。以后我國實行在位王嫡長子繼承王位制。為徹底執行這‘嫡長子繼承制’，我制訂一整套典章制度。人們稱為‘制禮作樂’。‘禮’強調的是‘有別’，即天子尊諸侯卑、父尊子卑、兄尊弟卑------即簡稱所謂‘尊尊’。‘樂’的作用是‘有和’，通過各種禮儀形式，歡樂開懷，彼此勾通，和諧相處，即簡稱所謂‘親親’。形成尊卑貴賤的宗法制度，明確王室成員的準確定位，確保‘嫡長制’的執行，確保國家長治久安。”
成王說：“公啊！你善于輔導我，勉力輔佐我，忠誠教導我，您發揚了偉大而光輝的美德。您的美德光照于天地之間，您勤勞的精神傳播到四面八方，有‘周公吐哺，天下歸心’的名言。您廣泛地推行善政，文武百官都努力實行您的教導，您教導我如何選拔賢能的官員，管理好官員（詳見《尚書》中的‘立政’篇）。為達到長治久安，您又精心制訂了‘嫡長制’。我這年輕人自當早晚謹敬于政務，始終如一。永遠牢記您的教誨。”
終于在成王七年十二月戊辰這天，成王在新都洛邑舉行了冬祭，向先王稟告歲事。成王的助祭諸侯在殺牲禋祭的時候都到齊了，于是成王進入太廟的中央之室，舉行了灌祭，發布了國家典章制度。作冊官逸將此事告諭天下。
周公留居洛邑大輔成王完成文王和武王授予的使命，一共七年（詳見《尚書》中的‘無逸’、‘洛誥’篇），還政給予成王。
諸侯參加了成王舉行的冬祭儀式后，議論紛紛，背地里有的說：“成王好年輕啊！”更有甚者說：“一個乳臭未干的孩子，當大國國王，走著瞧！”
成王從周公手中接過政權，單獨執政的第二年，淮夷和奄國又發動叛亂。成王親自率兵出征，征服了淮夷，滅了奄國。成王率師回到鎬京，諸侯國君來朝見，周公又代替成王給諸侯訓話。
周公說：“成王這樣說：‘啊！告訴你們四國（管、蔡、商、奄）和各諸侯方國以及各位長官，我要對你們發布重大命令，你們不要充耳不聞。------現在你們效勞并臣服我們周國已經五年了。我們向你們征收的徭役賦稅，大小輕重，都是符合正常標準的，你們沒有遵守法規。你們自己制造了不和睦，你們要和睦起來。如果你們不打壞主意，那么你們就能好好地保住你們的祿位，能夠在你們的都邑里謀求美好的生活。如果你們不努力服從我的命令，那么你們也就不能享有祿位；如果你們放蕩邪惡，極大地背離我的命令，那么你們各國就是試探上天的威罰，我就要執行上天的懲罰，使你們遠離故土家園。我不懈地教導你們，你們的內心仍不安定、不親順，不顧天命，不守常法，總想叛亂，刀兵相見。我警告你們，我還年輕，初生牛犢不畏虎，我要用武力征討你們，幽禁你們，以至于第二次、第三次，決不手軟決不罷休，直到有一個和平安靜的太平盛世。為此，誰敢于不服從我的命令，我就要重重地懲罰他，乃至誅殺他，不是我們周國不執行德政，而是他自己招致的懲罰，丑話說在前面。現在是新的開始，讓我們大家共同恭敬天命和睦相處吧！’（詳見《尚書》中的‘多方’篇）”
諸侯們同聲說：“諾！”恭敬愉悅地回去了。以后多年未發生戰爭。
有一天，周公找到召公說：“君奭！我曾經說過你我共同輔佐成王，你很好地做到（詳見《尚書》中的‘君奭’篇），成王可以獨立執政了。現在我老了不行了，您還要繼續為子孫后代言傳身教，使先王的大業永放光茫。成周城的修建也全仰望你了。”召公說：“我一定不辜負你的期望。”
第二天，周公找到南宮括將軍說：“將軍將先王的六十四卦中每卦六爻爻辭都補充齊了，我看了很好。這是我們第三次討論這件大事了。第一次，我們確定了補充爻辭的原則：要與六十四卦的精神一致。圣人認為：“知（即智）莫大于知來。”最大的智慧就是預知未來。有哲人說過，簡要是智慧之魂，能以簡馭繁，這就是大智慧。能用陰陽和六十四卦來象征天下的萬事萬物，就是大智慧。我們的爻辭，也要盡量簡化。我們用九代表陽，用六代表陰。“數往者順，知來者逆“，我們確定一卦的第一爻（定為初爻）至六爻，是自下往上逆著數，以示知未來。初、三、五為奇數為陽爻位，二、四、六為偶數為陰爻位。六爻就是該卦的六個層面（時態）或六種情況，這樣就使六十四卦更好地幫助人們抓住要點，思考問題。還要使爻辭中映射滅殷興周的歷史，傳授我周國圣王治國平天下的成功經驗。第二次我們討論你和卜師們寫的六十四卦的爻辭，基本滿足了我對你們提出的要求，你們又用心修改了，改得好。這些辭句稱為卦爻辭和小象，共計四百四十四段短文，每段短文言之有物，言之有據，形象生動，富有哲理。如第一卦乾卦，就是龍在天地間可能存在的六個層面，或世間事物發展的六種時機；第四卦蒙卦，就是啟蒙教育中的六種情況；第十三卦同人卦，同人者志同道合者也。該卦的九三爻、九四爻、九五爻寫了志同道合的人，三種不同情況。九三爻寫了在強敵入侵時為生存而戰的戰友；九四爻寫了勝利者為和平而戰的戰友；九五爻在戰勝強敵后，兄弟部隊勝利會師戰友間激動人心的壯麗場景。他們都是志同道合、生死與共的兄弟，同人也。你父親久經沙場，是他親身經歷的深切休會，使爻辭具有鮮活的生活氣息，又有現實生活的指導意義。爻辭還引用了古詩歌、古典故，使之爻辭有文學意味。如第六十一中孚卦的六三爻云：‘得敵，或鼓或罷，或泣或歌。’只用了十個字，描繪出了勝利歸來者極其生動的畫面。中孚卦的九二爻云：‘鳴鶴在陰，有子和之，我有好爵，吾與爾靡之。’用比興手法寫出了鶴母與子心靈相通，忠實誠信地共享美好生活，（中孚象征誠信）情景交融，藝術性頗高。又如第五十六旅卦上九爻‘喪牛于易’，就是殷先祖王亥親自趕著牛群，到河北有易部落進行商業貿易的典故。再有，你們說：‘第三十七家人卦，暗喻周文王臣屬積極營救獄中周文王脫離困厄；第三十八睽卦暗喻殷紂王之事；第三十六明夷卦初九爻暗喻箕子逃亡。’那么第五十四歸妹卦爻辭就是直接描寫商王帝乙嫁妹妹與先王文王婚配為側室，并且嫁妝很多。你們描寫的手法多樣，這樣我們補充的爻辭就有了可讀性、藝術性、適用性。是六十四卦卦辭的有力補充完善，增加六十四卦的完整性和時效性。我看了很滿意，南宮括將軍，你真是文武全才，不愧是當年王宮學堂著名的優秀才俊，謝謝你和你的父親及其卜師們幫了我的大忙，使六十四卦辭及其爻辭成為我周國今后的治國寶典。我可以安心引退了。”南宮括激動地說：“大家都舍不得你離開王宮啊！”
周公將已定稿的六十四卦的卦爻辭和小象，呈上給成王后說：“這是先王武王交待我要承辦的重要的事，我不敢怠慢，花了幾年時間，與南宮括和卜師們，一起完成此項重大使命。先王文王的六十四卦，每卦六爻，每爻都有爻辭和小象，進一步使每卦的內涵明了，今后就成為我周國的治國寶典。我王室成員都要反復熟讀，了然于心。”
成王說：“公啊！你真是為我周國操勞了一輩子，我一定謹遵教誨，身體力行。”
周公姬旦死后，成王將周公葬于文王墓旁，以示不敢以周公為臣。