前言

從理論上來(lái)講，分稅制改革要求按照商品經(jīng)濟(jì)的原則處理中央與地方收支權(quán)限的劃分，建立起“中央—省—市縣”三級(jí)架構(gòu)。每一級(jí)政府都應(yīng)具有相對(duì)獨(dú)立的政權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅基、預(yù)算、產(chǎn)權(quán)和舉債權(quán)。因此，舉債權(quán)是中國(guó)地方政府完整財(cái)政權(quán)力的重要組成部分。但受制于1994年的《預(yù)算法》，中國(guó)地方政府在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，被禁止公開(kāi)發(fā)行債券融資。2008年年底，中國(guó)中央政府為了消除世界金融危機(jī)的不利影響，推出了4萬(wàn)億元的投資計(jì)劃。中央政府將負(fù)責(zé)籌集其中近30%的投資資金，其余70%的配套資金則來(lái)自于各地方政府、銀行以及其他民間融資渠道。自1994年分稅制改革之后，中國(guó)地方政府財(cái)政收入來(lái)源有限，難以保障如此大規(guī)模的投資支出。為了在地方貫徹和落實(shí)積極財(cái)政政策，增強(qiáng)地方安排配套資金的能力，中央政府決定于2009年恢復(fù)中國(guó)地方政府債券的發(fā)行。

地方政府債券的發(fā)行環(huán)節(jié)是整個(gè)地方政府債券市場(chǎng)運(yùn)行中的首要環(huán)節(jié)。一般來(lái)講，其內(nèi)容大致包括前期發(fā)行計(jì)劃的制訂和審批、中期的信用評(píng)級(jí)和增級(jí)、后期的招標(biāo)發(fā)行等諸多方面。相對(duì)應(yīng)地，地方政府債券發(fā)行制度是由發(fā)行審批制度、信用評(píng)級(jí)制度、投招標(biāo)制度和其他相關(guān)法規(guī)所共同構(gòu)成的一個(gè)制度體系。該制度體系在整個(gè)地方政府債券管理中處于基礎(chǔ)性地位，它的特征將深遠(yuǎn)地影響地方政府債券管理的整體績(jī)效。

地方政府債券發(fā)行制度，按照中央政府的干預(yù)程度大致可以劃分為行政控制模式和市場(chǎng)約束模式兩大類。產(chǎn)生于金融危機(jī)時(shí)期，由中央政府確立的中國(guó)地方政府債券發(fā)行制度具有鮮明的行政控制模式特征，中央政府通過(guò)對(duì)審批權(quán)的控制主導(dǎo)著地方政府債券的發(fā)行。在2015年地方債置換計(jì)劃的推動(dòng)下，中國(guó)地方政府債券發(fā)行規(guī)模首次突破萬(wàn)億元。為了保證完成3.8萬(wàn)億元的發(fā)行任務(wù)，中央財(cái)政部實(shí)施了大量的行政干預(yù)。從已有的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，行政控制模式會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)規(guī)模受限、投資者結(jié)構(gòu)單一、系統(tǒng)性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大等一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，本書將針對(duì)中國(guó)地方政府債券發(fā)行管理中的難題，在借鑒美、日等國(guó)地方政府債券發(fā)行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探討中國(guó)地方政府債券發(fā)行制度演進(jìn)的基本方向和具體的制度改良建議。