2.4　城鎮(zhèn)化過(guò)程中的小城鎮(zhèn)發(fā)展歷程

我國(guó)小城鎮(zhèn)的全面發(fā)展開(kāi)始于新中國(guó)成立，其發(fā)展歷程可分為3個(gè)不同時(shí)期，即1949—1961年的恢復(fù)、調(diào)整時(shí)期；1962—1983年的萎縮、停滯時(shí)期；1984年至今的迅速恢復(fù)、發(fā)展時(shí)期。每一時(shí)期都具有不同的特征，下面分別進(jìn)行論述。

2.4.1　恢復(fù)、調(diào)整時(shí)期：1949—1961年

新中國(guó)成立初期，限于條件，國(guó)家沒(méi)有制定專(zhuān)門(mén)的法規(guī)明確鎮(zhèn)的行政地位和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，鎮(zhèn)的行政屬性不明確，有的鎮(zhèn)下設(shè)有鄉(xiāng)，而有的地方一城兩鎮(zhèn)，甚至數(shù)鎮(zhèn)，實(shí)際上當(dāng)時(shí)的鎮(zhèn)并不完全是行政區(qū)域單位的概念，還兼有地理概念，基本上是指縣城和工商業(yè)發(fā)達(dá)的集鎮(zhèn)。1953年前后我國(guó)農(nóng)村普遍開(kāi)始實(shí)行主要農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策，一些以糧食經(jīng)營(yíng)為主的專(zhuān)業(yè)鎮(zhèn)開(kāi)始衰落。1954年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》第53條規(guī)定，縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，從而以國(guó)家根本大法的形式明確鎮(zhèn)為中國(guó)的基層行政區(qū)域單位。1955年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》，進(jìn)一步明確鎮(zhèn)是屬于縣、自治縣領(lǐng)導(dǎo)的行政單位，是工商業(yè)和手工業(yè)的集中地，并規(guī)定了設(shè)置鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)。1958年8月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》，實(shí)行“政社合一”體制，在合并小鄉(xiāng)建立人民公社的過(guò)程中，有的鄉(xiāng)合并為鎮(zhèn)，一部分鄉(xiāng)改為鎮(zhèn)，鎮(zhèn)的數(shù)量增長(zhǎng)過(guò)快，1961年底達(dá)4429個(gè)，比1958年底增長(zhǎng)了22.3%。

新中國(guó)成立后，為了迅速建立強(qiáng)大而完整的工業(yè)體系，我國(guó)選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的道路，投資數(shù)量大而且高度集中，這既不同于英美發(fā)達(dá)國(guó)家以輕紡工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城鎮(zhèn)化，又不同于拉丁美洲國(guó)家以服務(wù)性行業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化。這種選擇源于我國(guó)城鎮(zhèn)化起步階段極其落后的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和當(dāng)時(shí)特定的國(guó)際環(huán)境，在工業(yè)化起步階段不容許通過(guò)發(fā)展農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)積累資金再去發(fā)展重工業(yè)。就發(fā)展重工業(yè)來(lái)說(shuō)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)比較好，投資迅速形成巨大的生產(chǎn)力，見(jiàn)效快、收益大，這種模式通過(guò)計(jì)劃和政策，能夠迅速集中資金、技術(shù)力量、設(shè)備和勞動(dòng)力，在建設(shè)生產(chǎn)基地的同時(shí)建設(shè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施。在我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的奠基時(shí)期這種選擇是必要的，但由于這種選擇和高度集中的僵化經(jīng)濟(jì)體制結(jié)合在一起，所以也為此付出了代價(jià)。非市場(chǎng)發(fā)育加速生長(zhǎng)的傾斜產(chǎn)業(yè)政策，使生產(chǎn)者的積極性和人民生活受到影響，落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與相對(duì)強(qiáng)大的現(xiàn)代工業(yè)，與有機(jī)構(gòu)成較高的重工業(yè)并存，高水平的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和低層次的城鎮(zhèn)化水平形成了強(qiáng)烈的反差。中國(guó)的工業(yè)化過(guò)程對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造和農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的作用不是很大，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和城鎮(zhèn)人口的速度，低于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值份額增長(zhǎng)和城市經(jīng)濟(jì)份額增長(zhǎng)速度。

1956年國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)私營(yíng)工業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造，行業(yè)公私合營(yíng)，取消個(gè)體商販和手工業(yè)者，小商、小販、個(gè)體手工業(yè)者分別進(jìn)入集體合作商店和手工業(yè)合作社。農(nóng)村商品流通完全通過(guò)國(guó)營(yíng)、集體和供銷(xiāo)合作社經(jīng)營(yíng)的單一流通渠道，限制了鎮(zhèn)的商業(yè)流通，從而影響了鎮(zhèn)的發(fā)展。

本時(shí)期末城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎刂挥?9.3%。農(nóng)業(yè)在提供巨額積累以保證有機(jī)構(gòu)成較高的工業(yè)部門(mén)迅速增長(zhǎng)的同時(shí)，不得不把大量剩余勞動(dòng)力滯留于農(nóng)業(yè)中。

2.4.2　萎縮、停滯時(shí)期：1962—1983年

由于“大躍進(jìn)”盲目吸收大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城，市鎮(zhèn)增長(zhǎng)過(guò)快，造成工農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)發(fā)展比例失調(diào)，加上自然災(zāi)害的影響，農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)大面積歉收，城鎮(zhèn)人口膨脹超出了當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)的承受能力，導(dǎo)致全國(guó)范圍內(nèi)的口糧短缺，城鎮(zhèn)居民糧油副食品供應(yīng)困難。為此，國(guó)家在20世紀(jì)60年代初期，被迫采取了壓縮城鎮(zhèn)人口，減少市鎮(zhèn)數(shù)量的措施。1962年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于當(dāng)前城市若干問(wèn)題的指示》，要求各地對(duì)鎮(zhèn)逐個(gè)審查，撤銷(xiāo)不符合標(biāo)準(zhǔn)的鎮(zhèn)，截至1962年底調(diào)整為4219個(gè)鎮(zhèn)，比上年減少了200個(gè)。1963年中共中央、國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整市鎮(zhèn)建制、縮小城市郊區(qū)的指示》，提高了設(shè)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)。按此標(biāo)準(zhǔn)，各地對(duì)建制鎮(zhèn)進(jìn)行了整頓、壓縮。

“文化大革命”期間，由于實(shí)現(xiàn)了“人民公社制度”和“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的政策，以抽取農(nóng)業(yè)剩余發(fā)展國(guó)家工業(yè)的戰(zhàn)略，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于停滯的狀態(tài)。鎮(zhèn)的數(shù)量基本上維持不變，保留的建制鎮(zhèn)也因種種原因日趨衰落。截至1978年底，全國(guó)僅有2173個(gè)鎮(zhèn)。

1978年以后，隨著農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的繁榮和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)的變化，鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)之間的橋梁和紐帶，逐步得以復(fù)蘇，在政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的過(guò)程中，恢復(fù)了一批鎮(zhèn)的建制［2］。但是，由于設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的制約，鎮(zhèn)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)進(jìn)步的需要，1978—1983年6年間只增加了795個(gè)鎮(zhèn)，平均每年增加159個(gè)。截至1983年底全國(guó)僅有2968個(gè)鎮(zhèn)，比1961年底還少1461個(gè)。

小城鎮(zhèn)與工業(yè)化嚴(yán)重脫節(jié)。20世紀(jì)60年代以后，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力幾乎全部滯留在了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，尤其是種植業(yè)上。1983年農(nóng)村勞動(dòng)力中從事種植業(yè)的仍占77.8%。在發(fā)展較快的工業(yè)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，農(nóng)業(yè)由于價(jià)值補(bǔ)償不足和勞動(dòng)力過(guò)分密集，其產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給能力相對(duì)或絕對(duì)下降，農(nóng)產(chǎn)品供給長(zhǎng)期處于緊缺狀態(tài)。而城鎮(zhèn)工業(yè)，特別是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中起主導(dǎo)作用的國(guó)營(yíng)工業(yè)，由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下僵化體制的束縛和依靠低價(jià)原材料運(yùn)行，不能充分利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，盡管發(fā)展速度快，但經(jīng)濟(jì)效益卻不高，自我積累能力不強(qiáng)。國(guó)家對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼、投資和以調(diào)撥價(jià)格提供的能源、原材料，不僅沒(méi)有起到刺激生產(chǎn)的作用，反而造成了浪費(fèi)和低利用率，使一大批國(guó)營(yíng)企業(yè)的虧損問(wèn)題難以解決。

農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移動(dòng)力小。政府能通過(guò)各種強(qiáng)有力的措施來(lái)限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的盲目轉(zhuǎn)移，如我國(guó)通過(guò)戶(hù)口、就業(yè)、商品糧、住房等管理措施，建立起森嚴(yán)的城鄉(xiāng)壁壘，以控制城鎮(zhèn)人口的過(guò)度膨脹。這樣做的結(jié)果固然有其有益的一面：中國(guó)沒(méi)有像其他發(fā)展中國(guó)家那樣，城市充斥著破亂不堪的貧民區(qū)和大量失業(yè)人口以及龐大的非正式部門(mén)的就業(yè)大軍。但其弊端也是顯而易見(jiàn)的，即造成城鎮(zhèn)居民的世襲制，使得城鎮(zhèn)戶(hù)口不僅是對(duì)居民居住地的劃分，而且成為一種身份和階層，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間對(duì)流機(jī)制嚴(yán)重失衡，同時(shí)城鎮(zhèn)財(cái)政補(bǔ)貼范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)張，強(qiáng)化了城鄉(xiāng)間不合理的利益分配格局，強(qiáng)化了人們的思維定式，而弱化了人們的心理承受能力，使城鎮(zhèn)居民只追求利益的增長(zhǎng)而不愿為之付出，形成了一種心理障礙。巨額的財(cái)政補(bǔ)貼，政府財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，財(cái)政發(fā)展的活力和推進(jìn)城鎮(zhèn)化的能力日漸衰弱，城鎮(zhèn)發(fā)展所需的資金嚴(yán)重匱乏。價(jià)格補(bǔ)貼還造成市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制的混亂，掩蓋了城鄉(xiāng)之間價(jià)格與價(jià)值的嚴(yán)重背離真相，造成市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的失常和失真，從而對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中價(jià)值規(guī)律作用的發(fā)揮形成嚴(yán)重障礙。

從社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益來(lái)看，改革前的城鎮(zhèn)化道路有利于實(shí)現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略目標(biāo)，在較短時(shí)間里集中巨額資金，在實(shí)施計(jì)劃中的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的同時(shí)，建設(shè)起新型的工業(yè)城市。但它卻忽視了小城鎮(zhèn)的建設(shè)投資，抑制了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，全面衡量起來(lái)是弊多利少。然而，它畢竟是那個(gè)時(shí)代的特殊產(chǎn)物，從改革前的經(jīng)濟(jì)體制上看，它的出現(xiàn)是必然的。

2.4.3　迅速恢復(fù)、發(fā)展時(shí)期：1984年至今

隨著農(nóng)村改革的深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的逐步引進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍蓬勃發(fā)展，農(nóng)村生產(chǎn)力進(jìn)一步提高，廣大農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)直接吸納了大量的剩余勞動(dòng)力，另一方面農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也給各地商業(yè)、服務(wù)業(yè)注入了生機(jī)，大批農(nóng)村勞動(dòng)力涌向集鎮(zhèn)從事各種非農(nóng)行業(yè)，農(nóng)村從事非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人口日趨增多。然而，由于我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)政策體制的因素，大批農(nóng)民雖然從事著非農(nóng)行業(yè)，但卻不能完全擺脫對(duì)土地和鄉(xiāng)村的依賴(lài)，處于“離土不離鄉(xiāng)”的狀態(tài)，農(nóng)村非農(nóng)化現(xiàn)象不徹底，原有的設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)和模式，阻礙了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。為此，民政部于1984年向國(guó)務(wù)院呈報(bào)了《關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》，按照“積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的方針，放寬了設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，確立了以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的新模式，有力地推動(dòng)了小城鎮(zhèn)的迅速發(fā)展。當(dāng)年年底建制鎮(zhèn)就達(dá)7186個(gè)，比上年增長(zhǎng)了142%，第一次超過(guò)了1954年的5400個(gè)。

由于國(guó)家降低了城鎮(zhèn)建制標(biāo)準(zhǔn)，1984年建制鎮(zhèn)由1983年的2968個(gè)猛增到7186個(gè)，這成為劃分兩個(gè)時(shí)期的標(biāo)志之一。本時(shí)期我國(guó)小城鎮(zhèn)進(jìn)程開(kāi)始在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的大背景下進(jìn)行，同前一時(shí)期相比，具有許多新的特點(diǎn)，其中最顯著的特點(diǎn)就是市場(chǎng)機(jī)制被引入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，給城鎮(zhèn)化的發(fā)展增添了生機(jī)。由此在我國(guó)形成了兩種城鎮(zhèn)化形式并存的局面，一是由以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)控制的計(jì)劃型城鎮(zhèn)化，二是由不斷發(fā)育成長(zhǎng)的市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)的市場(chǎng)型城鎮(zhèn)化。

由于市場(chǎng)機(jī)制的引入，我國(guó)小城鎮(zhèn)開(kāi)始進(jìn)入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)雙軌并進(jìn)的發(fā)展階段。一方面，小城鎮(zhèn)受到城鎮(zhèn)計(jì)劃政策調(diào)整的有力促進(jìn)：（1）糾正改革前的政策偏差和失誤，允許知識(shí)青年和下放干部返城；（2）調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，政府對(duì)偏斜發(fā)展的工業(yè)化政策進(jìn)行調(diào)整，經(jīng)濟(jì)資源的分配也開(kāi)始向消費(fèi)資料部門(mén)傾斜，長(zhǎng)期落后的城鎮(zhèn)服務(wù)部門(mén)得到快速發(fā)展；（3）加大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，開(kāi)征新的稅（費(fèi)）種；（4）放寬城市建制標(biāo)準(zhǔn)。這些政策的調(diào)整，客觀上促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的發(fā)展，雖然這段時(shí)間經(jīng)濟(jì)資源在產(chǎn)出部門(mén)間進(jìn)行了重新分配，但舊的城市福利體制和戶(hù)籍等政策并沒(méi)有改變，每增加一個(gè)城市戶(hù)口，就增加一份財(cái)政補(bǔ)貼。由于社會(huì)保障的費(fèi)用由國(guó)家或集體承擔(dān)，因此負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。1990年，僅全國(guó)職工保險(xiǎn)福利費(fèi)用總額就達(dá)到937.9億元，比1980年增長(zhǎng)了5.87倍，年均增長(zhǎng)21.3%，相當(dāng)于工資總額的比例由1980年的17.7%猛增到31.8%。

本時(shí)期小城鎮(zhèn)進(jìn)程明顯加快，不僅表現(xiàn)在小城鎮(zhèn)數(shù)量的快速增加，也反映在小城鎮(zhèn)建設(shè)水平上。20世紀(jì)80年代以來(lái)，村鎮(zhèn)平均每年建設(shè)約6億平方米的住宅、1億平方米的公共建筑和1億平方米的工廠以及大量的水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施。“六五”期間，中央財(cái)政專(zhuān)款1.2億元，地方財(cái)政撥款2.4億元支持村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制工作。以1992年為例，全建制鎮(zhèn)自來(lái)水普及率達(dá)到65.7%，人均日生活用水量為78.12升，人均公共綠地面積為1.68平方米，自理口糧人口比重為4.7%。截至1997年底，小城鎮(zhèn)實(shí)有道路長(zhǎng)度為32.37萬(wàn)公里，其中普通道路長(zhǎng)度為17.21公里，次高級(jí)公路長(zhǎng)度為11.43公里。通電率已達(dá)99.15%，自來(lái)水受益鎮(zhèn)為2.9萬(wàn)個(gè)，建有水廠2.32萬(wàn)個(gè)，自來(lái)水廠日供水能力為2417萬(wàn)噸，自來(lái)水受益人口為11128萬(wàn)人，用水普及率67.92%。綠化面積29.07萬(wàn)公頃，園林綠地面積10.31萬(wàn)公頃。1997年，全國(guó)建成小區(qū)4萬(wàn)個(gè)，聚集和吸引約100萬(wàn)家企業(yè)。1984—1997年，小城鎮(zhèn)投資額達(dá)2069.17億元，竣工建筑面積總量達(dá)9.73億平方米。