4.3　簡政放權(quán)、放管結(jié)臺(tái)、優(yōu)化服務(wù)是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)供給側(cè)改革的重點(diǎn)

深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，其實(shí)質(zhì)是要更好地激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，最大限度地激發(fā)全社會(huì)的企業(yè)家精神，從而更好地實(shí)現(xiàn)新的商業(yè)模式、新的產(chǎn)品服務(wù)的供給。政府在供給側(cè)可以作為的空間巨大，包括服務(wù)供給、政策供給、規(guī)劃供給、制度供給、法治供給、環(huán)境供給等不同層次、多個(gè)維度，從當(dāng)前面臨的形勢(shì)和突出問題出發(fā)，我們應(yīng)該把政府供給的重點(diǎn)放在“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”上，從而推動(dòng)市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，為“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”提供最佳的營商環(huán)境。

如果說，過去我們十分重視出口、投資、消費(fèi)等需求側(cè)的管理，現(xiàn)在我們應(yīng)該同樣重視簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等供給側(cè)的管理，努力實(shí)現(xiàn)出口、投資、消費(fèi)“三駕馬車”與放、管、服“三個(gè)環(huán)節(jié)”的良性互動(dòng)。以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為例，金融、投資、貿(mào)易、科創(chuàng)等領(lǐng)域的改革，都有一個(gè)放、管、服的問題。比如金融領(lǐng)域，允許內(nèi)資企業(yè)借外債、允許外債資金意愿結(jié)匯就是“放”，反洗錢、反逃稅、反涉恐融資就是“管”，積極完善金融發(fā)展環(huán)境就是“服”。比如“證照分離”改革試點(diǎn)，取消和簡化經(jīng)營資格審批，是“放”；對(duì)涉及國計(jì)民生、公共安全、金融安全等事項(xiàng)加強(qiáng)準(zhǔn)入管理，是“管”。比如，在外資準(zhǔn)入改革中，負(fù)面清單外，外資以備案方式進(jìn)入，是“放”；遵照國際通行規(guī)則和中國的法律規(guī)定，對(duì)那些影響或可能影響國家安全、國家安全保障能力，涉及敏感投資主體、敏感并購對(duì)象、敏感行業(yè)、敏感技術(shù)、敏感地域的項(xiàng)目，發(fā)起可能的安全審查，是“管”。

按照這一思路，可以形成一個(gè)以放、管、服作為橫軸，以金融、投資、貿(mào)易、科創(chuàng)、政府自身等領(lǐng)域的改革作為縱軸，形成試驗(yàn)區(qū)綜合改革的一個(gè)坐標(biāo)系、一張路線圖。

第一，放、管、服三者之間也有密切的內(nèi)在聯(lián)系。

比如“寓管理于服務(wù)”“以服務(wù)促管理”，比如“放”的過程中可能發(fā)現(xiàn)需要加強(qiáng)管理的，“管”的過程中也可能發(fā)現(xiàn)可以放松管制的，比如有些“服”的內(nèi)容蘊(yùn)含了管理流程的再造優(yōu)化。搞清楚里面的辯證關(guān)系有助于深化供給側(cè)的改革。近期，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在1 000多個(gè)辦事窗口推行了“OK & Quick!”的理念和一線辦事人員無否決權(quán)的改革舉措，也就是一線窗口辦事人員不能對(duì)前來辦事的群眾和企業(yè)簡單說“NO”，他們的權(quán)力只有說“YES”，而說“NO”要經(jīng)過慎重研究和上級(jí)批準(zhǔn)，說“NO”之后還要向群眾和企業(yè)給出合理的建議。這一做法看起來是一種便利化的服務(wù)措施，但這種“服”會(huì)對(duì)“放”和“管”起到積極的推動(dòng)作用，甚至?xí)?duì)政府現(xiàn)行的運(yùn)行模式以及組織架構(gòu)產(chǎn)生重大影響。

當(dāng)前，在試驗(yàn)區(qū)改革的實(shí)踐中，市場(chǎng)和企業(yè)反映十分強(qiáng)烈的一個(gè)問題就是準(zhǔn)入門檻仍然較高、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)仍然不夠透明、準(zhǔn)入程序仍然不夠方便等，無論是內(nèi)資還是按照“準(zhǔn)入前國民待遇＋負(fù)面清單”模式進(jìn)入的外資，都有明確訴求加快推進(jìn)“證照分離”改革。這也是我們選擇這一切口作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革先行試點(diǎn)的直接動(dòng)因。

第二，推進(jìn)“證照分離”改革試點(diǎn)。

2015年12月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議同意在上海市浦東新區(qū)推進(jìn)“證照分離”改革試點(diǎn)，取消或簡化了一批許可證的審批事項(xiàng)，提高了一批許可證審批的標(biāo)準(zhǔn)化、透明度，強(qiáng)化了一批許可證的準(zhǔn)入管理和風(fēng)險(xiǎn)防控。這是推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的重要舉措，有利于營造更加寬松、便利和法治化的營商環(huán)境，有利于激發(fā)全社會(huì)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，有利于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府效能。

這一試點(diǎn)切口看似不大，實(shí)質(zhì)上是一次破冰之旅。試驗(yàn)區(qū)商事制度改革的第一步，是實(shí)現(xiàn)從“先證后照”到“先照后證”的重大轉(zhuǎn)變，讓企業(yè)可以先領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，在法律意義上先獲得主體資格，以便先行開展銀行開戶、人員招聘、物業(yè)租賃等活動(dòng)，然后再到主管部門、監(jiān)管部門或?qū)徟块T申領(lǐng)各類許可證，以便獲得相應(yīng)的經(jīng)營資格。

這個(gè)改革的第二步，是實(shí)現(xiàn)從“先照后證”到“證照分離”的根本性轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)主體資格和經(jīng)營資格獲取相分離，無論是前置審批還是后置審批，都要重點(diǎn)解決許可證的辦證多、辦證難、辦證煩等企業(yè)最為關(guān)切的痛點(diǎn)問題，做到能取消則取消，不能取消的列入市場(chǎng)準(zhǔn)入或經(jīng)營資格許可“負(fù)面清單”，最終實(shí)現(xiàn)“取消為常態(tài)、審批為例外”的格局。

這個(gè)改革成敗的關(guān)鍵在于兩個(gè)方面：一是對(duì)保留的審批事項(xiàng)要實(shí)現(xiàn)審批條件的標(biāo)準(zhǔn)化、格式化、目錄化，切實(shí)提高市場(chǎng)主體獲取經(jīng)營資格的透明度、穩(wěn)定性和可預(yù)期性；二是要建立部門協(xié)同、信用信息共享等機(jī)制，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等手段，對(duì)所有市場(chǎng)主體“寬進(jìn)”以后的經(jīng)營行為（無論是保留審批還是取消審批的）實(shí)行最為有效的過程監(jiān)督和后續(xù)管理，切實(shí)維護(hù)國家利益、公共利益不受損害，確保不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)。

“證照分離”改革具有破冰之旅的重大意義，是因?yàn)槠漕嵏擦苏畟鹘y(tǒng)的行政理念，實(shí)現(xiàn)了從“審批制”向“備案制”的重大轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了從最為嚴(yán)格的事前準(zhǔn)入到最為有效的事中事后監(jiān)管的重大轉(zhuǎn)變，建立了“誰審批、誰負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”的權(quán)責(zé)一體化機(jī)制，建立了登記注冊(cè)、行政審批、行業(yè)主管既相互分離又相互銜接的綜合監(jiān)管機(jī)制。

第三，政府加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。

這一改革將對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生深遠(yuǎn)的“倒逼”影響，推動(dòng)政府部門將工作重心轉(zhuǎn)移到完善事中事后監(jiān)管的基礎(chǔ)性制度上，包括推進(jìn)建立社會(huì)信用體系、信息共享和綜合執(zhí)法制度、企業(yè)年度報(bào)告公示和經(jīng)營異常名錄制度、企業(yè)投資信息報(bào)告和公示制度、社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)督制度等。

加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施尤其是信息共享平臺(tái)建設(shè)。有人曾經(jīng)形象地說過，政府部門的不少信息系統(tǒng)是“蜂窩煤式”的，往往“上下暢通、橫向不通”，應(yīng)依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云政務(wù)把這些數(shù)據(jù)上下左右全面打通。一個(gè)是G2G，也就是政府部門、監(jiān)管部門、司法部門之間的數(shù)據(jù)要打通；一個(gè)是PPP，政府（public）和社會(huì)（private）要形成伙伴關(guān)系（partnership），強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管。近期，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的工商、稅務(wù)、食藥監(jiān)等部門把各自掌握的企業(yè)注冊(cè)、稅務(wù)登記、餐飲衛(wèi)生等數(shù)據(jù)全面開放給餓了么等APP訂餐平臺(tái)，平臺(tái)管理者將在平臺(tái)上注冊(cè)和運(yùn)營的餐飲企業(yè)自主提供的信息與政府部門的信息做驗(yàn)證和匹配，從根源上杜絕了無證無照經(jīng)營者的違法違規(guī)空間。

加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，把主體責(zé)任落實(shí)在企業(yè)頭上十分重要。過去，政府對(duì)企業(yè)的經(jīng)營行為事無巨細(xì)、管頭管腳，看似權(quán)力很大，實(shí)則責(zé)任很大。而本該企業(yè)自己負(fù)責(zé)的很多事項(xiàng)，由于政府以審批的方式全面介入，反而大大減輕了企業(yè)自律和風(fēng)險(xiǎn)防控的責(zé)任，其結(jié)果可能導(dǎo)致更多問題的發(fā)生。現(xiàn)在，政府對(duì)企業(yè)的經(jīng)營行為大部分取消審批或改成告知承諾等方式，同時(shí)配套“雙隨機(jī)”（監(jiān)管者或執(zhí)法者隨機(jī)抽取產(chǎn)生、被監(jiān)管對(duì)象或被執(zhí)法對(duì)象隨機(jī)抽取產(chǎn)生）、“飛行監(jiān)管”等制度安排，看似政府的權(quán)力做減法，實(shí)則震懾力做加法，企業(yè)的自律和風(fēng)控則是做乘法，他們必須更好地做到對(duì)自己負(fù)責(zé)、對(duì)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)、對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)。

比如，在金融領(lǐng)域，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推行“展業(yè)三原則”，要求銀行在“了解你的客戶”、“了解你的業(yè)務(wù)”和“盡職審查”的基礎(chǔ)上，只需憑區(qū)內(nèi)機(jī)構(gòu)和個(gè)人提交的收付款指令，即可直接辦理相關(guān)外匯業(yè)務(wù)，無需再經(jīng)外匯管理部門的審批。這一簡政放權(quán)的改革，實(shí)際上把外匯業(yè)務(wù)的審核責(zé)任從監(jiān)管部門轉(zhuǎn)移到了商業(yè)銀行這一市場(chǎng)主體，既讓監(jiān)管部門把精力從事前審批轉(zhuǎn)到事中事后監(jiān)管上來，也最終落實(shí)了商業(yè)銀行的主體責(zé)任。

加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，引入和推廣“單一窗口”甚至“單一政府”的理念做法十分重要。過去，我們搞了“一門式”，這已經(jīng)是很大的進(jìn)步了，可以讓群眾和企業(yè)少跑路，幾個(gè)部門都在一個(gè)辦事大廳受理。但是，一個(gè)辦事大廳里的各個(gè)窗口都需要群眾和企業(yè)提供材料，有些材料重復(fù)度還很高，辦事需要來回跑幾次。現(xiàn)在，試驗(yàn)區(qū)搞企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”、國際貿(mào)易“單一窗口”、外國人辦證“單一窗口”，從“一門式”到“一口式”看似變化不大，實(shí)質(zhì)上背后涉及政府不同職能部門、一個(gè)部門內(nèi)部不同業(yè)務(wù)處室的協(xié)同。比如，外國人在試驗(yàn)區(qū)辦證就會(huì)涉及外國人就業(yè)證、外國專家證、外國人居留證等，這三證分別由人保局、外專局、公安局受理。

2015年11月上海市政府頒布的“雙自聯(lián)動(dòng)”實(shí)施方案中，就明確要把三個(gè)證的辦理在一個(gè)窗口整合起來。對(duì)外國人來說，人保局、外專局、公安局，都是“中國政府”的概念，這種“單一窗口”的做法有助于打造“單一政府”的形象。比如，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的國際貿(mào)易“單一窗口”，2015年6月上線了1.0版本，涉及進(jìn)出口許可等六大模塊以及海關(guān)、商檢、外管、口岸、郵政等16個(gè)部門，企業(yè)就可以做到在一個(gè)窗口遞交所有材料，在一個(gè)窗口接受材料初審反饋和補(bǔ)報(bào)，在一個(gè)窗口領(lǐng)取辦結(jié)通知或?qū)徟募蟠蠊?jié)約了時(shí)間和成本。“單一窗口”模式，有利于倒逼政府部門之間的工作協(xié)同和信息共享，從而對(duì)事中事后監(jiān)管起到正向的推動(dòng)作用。