二、國資管理模式：管資產還是管資本

國有資產管理體制改革的基本思路是，通過分解政府職能，使資產所有權與行政管理權、宏觀調控權分離開來，由國有資產管理監督委員會（以下簡稱國資委）專職代表國家履行國有資產的所有者職能，以國有資產的保值與增值為目標，建立起能有效監控行使國有資產所有權的行為主體的激勵和約束機制，為法人資產制度的建立創造必要的條件。目前，我們需要把分散在各個政府部門的所有權職能集中到新的國資委，形成權利、義務、責任相統一，管資產、管人與管事相結合的國有資產監管體系。改革的實踐表明，權威不足的國資局再加上“老板”加“婆婆”的國有控股公司事實上難以實現政企分開、產權明晰的國有企業改革目標。同時，為了提高國有資產的監管效率以及調動地方政府的積極性，實行國有資產的分級管理，即中央與地方分別代表國家行使國有企業的所有者職能，國資委負責監管中央所屬企業的國有資產，地方政府的國有資產管理機構負責監管地方所屬企業的國有資產。

國資委如何對國有企業行使監管職能，目前一般的表述是從“管資產”為主向“管資本”為主轉變，即國資委今后不再具體干預企業具體的經營活動，而是只要聚焦于國有資本的保值與增值。從一般意義上說，這樣的轉變反映了國有資產管理體制改革的方向。但正如前文所論述的，由于國有企業所處行業的不同，國資委具體的監管重點也是有差異的，其功能不能僅限于“管資本”。

第一，提供公共產品類的國有企業一般采用國有國營模式，國資委或者專職的監管部門對公益類企業既要履行“管企業”與“管資產”職能，通過對公共類企業的微觀化監管，保證必要的公共產品供給，控制質量，滿足社會需要，同時兼顧“管資本”，主要是控成本，保護國有資產，盡可能提高公共產品的供給效率。

一部分央企屬于公益類企業，但大部分公益類企業分布在地方，例如，義務教育、基本醫療服務、基本養老服務以及一些諸如自來水供應等企業化提供的準公共品等。由于公益類企業主要功能是滿足社會需要，宏觀效率是其主要效率標準，同時通過提升微觀效率兼顧國有資產的保值與增值，但不是其主要目標。因此，建議在中央與地方的國資委內專設一個公益類國有資產管理部，對公益類國有企業進行監管，或者這些公益國有企業劃歸財政部監管；在財政部內專門設置一個公益類國有資產管理部，或者專門針對這些特殊法人，成立一個獨立的公益類企業監管機構，專職履行監管職能。

國資委或者專職的公益類國有資產監管部門主要通過以下環節履行“管企業”“管資產”的相關職能：一是由政府籌資創設提供公益類產品的企業。資金來源除了財政撥款、政策性銀行的低息貸款外，也可以通過PPP等方式吸收社會資本。宏觀效率或者社會福利最大化是衡量企業效率的主要標準；二是政府直接任命或罷免這類國有企業的負責人。國資委的考核目標就是企業提供純公共品的質量和數量，對企業的激勵主要以成本費用為依據，而不是主要以企業的盈利水平為依據；三是為了確保規模經濟效益和范圍經濟效益，對進入和退出進行控制，同時進行必要的產業規制，既保障公益類產品的必要供應量，也能保護消費者的利益，防范壟斷對消費者利益的傷害；四是控制價格與確定財政補貼數額。由于提供公益類產品的企業處于壟斷地位，企業不應擁有定價權，以防止過高的壟斷價格損害消費者的利益。如果企業因服從社會目標而引起政策性虧損，虧損額則應由財政給予補貼。

第二，處于自然壟斷行業的國有企業一般采用國有國控模式，國資委通常對壟斷性國有企業兼顧“管資產”與“管資本”職能，以“管資本”為主，即國資委通過“管資產”來實現超越利潤目標的社會目標，發揮國有經濟在國民經濟中的主導作用，同時，通過“管資本”實現國有資本的保值與增值。

自然壟斷型國有企業通常在國有股占主體條件下進行規范化股份制改造，有條件的可以在海內外公開上市，從而成為政企分開、產權明晰、權責明確、管理科學的現代企業制度。國資委通過以下環節對具有獨立法人資格的國有控股公司行使所有權約束：一是國資委與企業之間是出資人與經營者之間的產權關系，即按照《公司法》，企業接受國資委的委托經營國有資產；二是國有企業經改制后成為獨立的法人，國資委憑借股東的身份向公司派出董事或監事，并通過公司董事會和監事會貫徹出資人的利益；三是公司的法人代表機構排他性地擁有企業資產的占有、使用、處分和收益權。國資委可以通過在股東大會上用“手”投票和在資本市場上用“腳”投票來激勵和約束公司經營者的行為，實現國有資產的保值和增值目標。

由于國資委離政府比較近，容易把一些政府目標輸入到企業，導致政企不分現象，同時處于自然壟斷行業的國有企業規模大，國資委直接監管有些應接不暇，因此，可以在國資委與股份公司之間構建一個中間層的代理機構，這一中間性國有資產代理機構既可以按照市場化原則建立一批競爭性的控股公司或者國有資產經營公司，也可以把一批央企集團公司總部改造成“淡馬錫”式控股公司。國資委作為委托人擁有國有股的收益權，控股公司作為代理人擁有國有股的控股權，從而在保持國家擁有國有企業剩余索取權的前提下，實現國有資產的管理職能與國有資產的經營職能相分離，使國有股權事實上分散化，為企業產權獨立化創造必要的條件。

考慮到自然壟斷性國有企業不僅要追求利潤目標，實現國有資產的保值與增值，而且還需要滿足某些社會目標，特別是處于基礎產業的國有企業在順利實施國家的產業發展政策方面具有不可替代的作用，因此國資委既要對這些企業履行“管資本”職能，實現國有資本的保值與增值，也要從發揮國有經濟在國民經濟中的主導地位及落實國家的產業發展政策等角度履行“管資產”的職能，配合國家有關部門，保持國有股的控股地位，在國家的宏觀調控、產業引導等方面發揮積極的作用。同時，配合國家的有關產業規制部門，通過有效的機制設計和對壟斷價格的管制來限制壟斷企業的市場勢力，通過引入多元化投資主體推動混合所有制的改革，改善企業的治理效率。企業在接受社會目標制約的同時，對自己的經營活動按最有效益的方式來安排。

為了能更有效履行“管資本”的職能并能兼顧“管資產”的目標，就需要滿足三個條件：一是國有企業要透明化，預算公開，成本費用數據公開，盡可能降低企業的私人信息。二是國有企業公司化改造后，引入必要的市場競爭，消除地域保護，盡可能減少壟斷產生的負面效應；三是保持國有企業的潛在競爭性，通過混合所有制模式，引入非國有資本，進行增量改革。

第三，處于競爭性領域的國有企業由于其處于純私人物品領域，國資委只履行“管資本”的職能，即只追求利潤最大化。

處于競爭性領域的國有企業，應完全由市場機制協調，徹底排除行政性壟斷，政府創造平等競爭的市場環境，國有企業以利潤最大化為目標與民營企業平等競爭，優勝劣汰。對于那些尚有競爭力的國有企業進行股份制改造，政府沒有必要保持控股地位，即使一開始國有股擁有控股地位，也可以在資產重組中退出控股地位，轉由民營資本控股，國有股參股。國有股也可以從一些經營狀況不太好的企業中退出，或者拍賣那些經營不善的國有企業?？砂艳D讓國有股的資金組建產業基金，充實公益類或處于基礎產業的國有企業，以便進一步做大做強做優國有企業，也可以把國有股的轉讓金充實社會保障基金。國資委通過委托代理方式把國有資產的運營權授權給市場化運作的基金會，履行“管資本”的職能。具體方式是通過產權多元化的股份制改造逐步實現國有企業的資產證券化，國資委針對競爭性行業的國有企業組建國有資本管理基金會，該基金會受國資委委托運營國有資本，是受托責任。基金會對這些國有企業的管理按照養老金、社?；鸷蛧獯髮W捐贈基金等領域的基金管理模式，采取資產組合管理技術和方法，以盈利最大化和風險最小化為目標進行資產證券化和股權投資，追求利潤最大化，確保國有資產的保值和增值。國有資本自由進入或退出競爭性行業，并且可以自由從事一、二級市場的股權和證券投資。