一、國(guó)企分類改革：主觀分類標(biāo)準(zhǔn)還是客觀分類標(biāo)準(zhǔn)

自從我國(guó)開啟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革以來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革始終是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國(guó)有企業(yè)改革經(jīng)歷了放權(quán)讓利、承包制租賃制、股份制改造、現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)等改革階段后，逐漸回歸到分類改革的思路。筆者1995年發(fā)表在《經(jīng)濟(jì)研究》的論文中就主張應(yīng)在界定國(guó)有企業(yè)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位和作用的前提下，根據(jù)國(guó)有企業(yè)提供的產(chǎn)品性質(zhì)及所處行業(yè)的差異選擇不同的改革思路。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的國(guó)有企業(yè)政府應(yīng)逐步退出，或推行混合所有制或參股經(jīng)營(yíng)；而對(duì)于非競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)企則有的由政府直接經(jīng)營(yíng)，有的進(jìn)行國(guó)有控股條件下的股份制改造。2015年頒布的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》把國(guó)有企業(yè)明確劃分為商業(yè)類和公益類，確定了不同的改革模式，其中商業(yè)類國(guó)有企業(yè)實(shí)行公司制股份制改革，國(guó)有資本可以絕對(duì)控股、相對(duì)控股，也可以參股；而公益類國(guó)有企業(yè)則一般采取國(guó)有獨(dú)資形式，但在有些領(lǐng)域也允許非國(guó)有企業(yè)參與。

公益類與商業(yè)類是兩個(gè)大的概念，在具體實(shí)施分類改革戰(zhàn)略時(shí)面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，如何細(xì)分可操作的分類標(biāo)準(zhǔn)？如果對(duì)此缺乏一個(gè)客觀的分類標(biāo)準(zhǔn)，有可能會(huì)影響分類改革的可操作性。目前一般遵循“誰(shuí)出資、誰(shuí)分類”的原則，但在實(shí)施過(guò)程中，由于國(guó)有企業(yè)的出資方一般由政府來(lái)代理，出資方有可能為了維護(hù)既得利益，將幾乎所有在壟斷性行業(yè)的國(guó)有企業(yè)劃入“公益類”，限制競(jìng)爭(zhēng)與非國(guó)有資本的引入，從而延緩國(guó)企改革的步伐。因此，我們建議對(duì)那些“公共產(chǎn)品、公益類產(chǎn)品及關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”進(jìn)行科學(xué)的細(xì)分，并作為行業(yè)“細(xì)分清單”向社會(huì)公布，使國(guó)企分類有一個(gè)公開客觀的分類標(biāo)準(zhǔn)，從而加大商業(yè)類國(guó)企的改革力度，這有助于打破“玻璃門”“彈簧門”“天花板”等對(duì)民營(yíng)資本人為設(shè)置的進(jìn)入壁壘，從而讓非國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)入原來(lái)由國(guó)有資本一統(tǒng)天下的壟斷領(lǐng)域。引進(jìn)民營(yíng)資本，不僅有助于減少行政干預(yù)，改善國(guó)企的治理結(jié)構(gòu)，提升國(guó)企的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，而且有助于激發(fā)改善投資環(huán)境，激發(fā)民營(yíng)企業(yè)的投資熱情，提升民營(yíng)企業(yè)的固定資產(chǎn)投資率。

據(jù)此，我們可以根據(jù)國(guó)有企業(yè)所提供產(chǎn)品的性質(zhì)及國(guó)有企業(yè)所處行業(yè)的特征，即產(chǎn)品性質(zhì)及行業(yè)特性兩個(gè)維度形成功能導(dǎo)向的分類方法，以此來(lái)對(duì)不同的國(guó)有企業(yè)選擇不同的改革模式。

第一，對(duì)于提供公共產(chǎn)品類的企業(yè)一般采用國(guó)有國(guó)營(yíng)模式，即政府擁有所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)。在這一象限內(nèi)，又分為提供純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品與公益類產(chǎn)品等三種不同的類型。所謂純公共品，就是具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征的物品，最典型的例子就是國(guó)防。純公共品適宜由政府來(lái)直接提供似乎毋庸置疑，但在這個(gè)領(lǐng)域并非完全排斥市場(chǎng)元素，部分處于該產(chǎn)業(yè)鏈下游的產(chǎn)品和服務(wù)可以通過(guò)市場(chǎng)采購(gòu)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，這也是很多國(guó)家和地區(qū)的做法。準(zhǔn)公共物品的范圍比較廣泛，通常分為兩類：一類是具有非排他性和不充分的非競(jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品。例如，地下水流域與水體資源、海洋資源、牧區(qū)、森林等；另一類是具有非競(jìng)爭(zhēng)性特征，但非排他性不充分的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如公共道路、公共橋梁、廣播電視等。實(shí)行企業(yè)核算的自來(lái)水、電網(wǎng)、郵政、市政建設(shè)、鐵路、港口、碼頭、城市公共交通等，也屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范圍。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，這類準(zhǔn)公共品供給一般都是國(guó)有部門或者集體部門供給的。當(dāng)然，為了提高效率，我們可以在條件逐步成熟的情況下，有限引入市場(chǎng)機(jī)制，例如最近幾年我國(guó)對(duì)供電系統(tǒng)、郵政系統(tǒng)的改革等。除了準(zhǔn)公共品領(lǐng)域，還有很多領(lǐng)域具有很強(qiáng)的正外部性，其物品的技術(shù)特征可能是競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的，但由于正外部性的存在，使得其具有公益特征，比如醫(yī)療、教育、社保等等。政府應(yīng)該主導(dǎo)義務(wù)教育、基本醫(yī)療服務(wù)、基本社會(huì)保障、基本養(yǎng)老服務(wù)等的供給。

第二，處于自然壟斷的企業(yè)一般宜采用國(guó)有國(guó)控模式，即壟斷性國(guó)有企業(yè)應(yīng)該進(jìn)行股份制改造，但國(guó)有資本應(yīng)具有控制地位。自然壟斷特性由生產(chǎn)技術(shù)的性質(zhì)所決定，與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)沒(méi)有內(nèi)在聯(lián)系。大量的實(shí)證數(shù)據(jù)表明，在由壟斷導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，私有企業(yè)和國(guó)有企業(yè)相比并無(wú)制度上的優(yōu)勢(shì)。更重要的是，作為發(fā)展中的社會(huì)主義大國(guó)，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)不僅要追求利潤(rùn)目標(biāo)，還要承擔(dān)一定的社會(huì)義務(wù)。因此，一方面需要對(duì)壟斷性國(guó)企進(jìn)行規(guī)范的股份制改造，也可以在境內(nèi)外公開上市，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，規(guī)范政府與企業(yè)之間的關(guān)系，完善公司治理結(jié)構(gòu)，使企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧；另一方面，又要在改制中保持國(guó)有資本的控股地位，以兼顧社會(huì)目標(biāo)和盈利目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的超前發(fā)展，為其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供基礎(chǔ)性條件，同時(shí)在激烈的全球競(jìng)爭(zhēng)中，發(fā)揮好基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在支撐本國(guó)經(jīng)濟(jì)由比較優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略向競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型以及保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全方面的重要的作用。在自然壟斷行業(yè)保持國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位，這不等于在該領(lǐng)域排斥市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，恰恰相反，消除行政性壟斷，對(duì)壟斷必要的規(guī)制以及引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不僅有助于提高壟斷企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率，而且有助于保護(hù)消費(fèi)者的利益。鐵路、航空、電信這些壟斷部門之所以開始向消費(fèi)者放下架子，重要的原因就是競(jìng)爭(zhēng)因素的引入。

第三，處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)原則上應(yīng)完全走向市場(chǎng)，但這不等于說(shuō)國(guó)有資本立即全面退出。對(duì)于那些不存在行政性壟斷但尚有較強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有企業(yè)宜進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化的股份制改造，并以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以法人資產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任。但是其股權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)具有開放性，視效率的變化及國(guó)家的戰(zhàn)略調(diào)整，國(guó)有資本也可以逐步退出。對(duì)于那些效率低下、規(guī)模較小、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度高、市場(chǎng)需求變化快、產(chǎn)業(yè)重要性和關(guān)聯(lián)度小、國(guó)家對(duì)其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大于其上繳的收益的競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)適宜采用民營(yíng)化的方式實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的退出。在民營(yíng)化的過(guò)程中，為了防止因低估國(guó)有資產(chǎn)造成賤賣國(guó)有資產(chǎn)等國(guó)有資產(chǎn)的流失現(xiàn)象，就必須堅(jiān)持公開出售的原則，避免暗箱操作，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)不受侵害。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)全面進(jìn)入以提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力和落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略為主的特定發(fā)展階段，科技創(chuàng)新就成為提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國(guó)力的戰(zhàn)略支撐，我們僅從產(chǎn)品及行業(yè)的特性來(lái)劃分國(guó)企與民企的邊界就不夠了，還需要根據(jù)創(chuàng)新過(guò)程的特性來(lái)界定國(guó)企的存在范圍。毫無(wú)疑問(wèn)，加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，需要鼓勵(lì)與支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，營(yíng)造公平、開放、透明的市場(chǎng)環(huán)境，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，激發(fā)全社會(huì)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力與動(dòng)力。但是，在制約中國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的基礎(chǔ)創(chuàng)新、原始創(chuàng)新以及關(guān)鍵共性技術(shù)與創(chuàng)新方面，政府可以通過(guò)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策對(duì)創(chuàng)新進(jìn)行引導(dǎo)，以及利用國(guó)有企業(yè)的綜合創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)的主動(dòng)進(jìn)入和集中攻關(guān)，從事那些具有較強(qiáng)外部性的創(chuàng)新活動(dòng)，來(lái)夯實(shí)、強(qiáng)化和提升產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性競(jìng)爭(zhēng)力。為此，我們需要在中國(guó)的創(chuàng)新鏈和創(chuàng)新區(qū)域價(jià)值鏈以及創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的對(duì)接中，構(gòu)建國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)“共進(jìn)”的協(xié)同合作框架。