2.1.2?如何看待城市擴張中的城市病

在城市體系的形成中，離散力通常就是指在大城市更高的生產要素價格（主要是地價與房價），以及產品運往其他地區的運輸成本。在城市研究者和政策制定者中，對于發展大城市的憂慮是城市病，主要體現在擁擠、污染和犯罪三個方面，并且也常常將這些因素作為城市發展的離散力。但是，將城市病與城市規模相聯系的思想正在經受挑戰，最近的研究說明，不能簡單地認為城市病與城市規模是正相關關系。

從美國城市發展歷史來看，在擁擠方面，雖然大城市總體上來說通勤時間更長，但是，在1980—2000年期間，大城市規模不斷擴張，而城市規模與通勤時間的關系并沒有明顯的變化。而且，大城市的人使用公共交通更多，這也是他們通勤時間更長的部分原因，如果只比較使用私家車的居民，那么，大城市與小城市之間通勤時間的差異就縮小了。更重要的趨勢是，在大城市擴張的過程中，出現了人口和就業崗位的同時郊區化，這樣，大城市那些住在市郊的居民也并不需要長時間地趕往市中心上班，同時，這部分居民也更多地開車。于是，平均來看，大城市居民通勤時間并沒有明顯增加。如果只比較那些住得離市中心比較遠的居民的通勤時間，大城市和小城市之間的區別就幾乎消失了（Kahn, 2010）。

中國還處在快速的城市化進程中，正確的政策導向不是通過限制城市人口來減少城市病，而應該充分利用城市人口增長所產生的規模經濟效應，發展快速便捷的公共交通（特別是地鐵），緩解來往市中心的交通擁擠問題。同時，要引導企業將并不特別依賴于城市集聚效應的一些生產和生活服務業分散至市郊，推進就業崗位與居住同時分散化，減少向市中心的交通需求。

隨著城市長大，污染會更嚴重，這也是一個認識上的誤區。大城市依靠密集的地鐵網絡來解決出行的難題，再加上對使用汽車的限制——比如香港提高牌照費、停車費、燃油稅和環境稅，再比如倫敦和新加坡對特定路段征收擁堵費，其結果就是，城市汽車的密度可以得到有效的控制，從而有效地減少了私家車對于尾氣的排放。同時，汽車保有量的控制也使出行的車速不至于太慢，對于減少汽車尾氣的排放也有益。[4]鄭思齊等（Zheng et al., 2010）在對中國74個城市居民交通出行碳排放所做的分析中發現，城市人口密度與出租車碳排放、公共汽車碳排放都呈現顯著的負相關關系，平均每平方千米增加1000人會減少全年平均每戶家庭出租車碳排放0.424噸，減少公共汽車碳排放0.837噸。另外，大城市的環境保護在很大程度上依賴于產業結構的變化，大城市的產業結構更以服務業為主，相比工業城市更有利于減少污染排放。歐美的城市很多曾經歷過環境污染再到改善的過程，其中的關鍵就是城市功能在日漸變化。

不僅是服務業的發展有利于單位GDP的減排，從總體上來說，制造業向大城市周圍集中也有利于總體上減少污染排放以及治理污染。國務院發布的《全國主體功能區規劃》也指出，“相對于小規模、分散式布局，經濟的集中布局和人口的集中居住將大大有利于污染治理水平的提高”。污染物的排放本身就是有規模經濟的，無論是興建工業園時的固體廢棄物，還是在生產過程中使用的能源、運輸設備和機器，甚至道路的照明，只要是在企業之間可以共享、分攤或提高利用率的，都能夠通過生產活動的空間集聚而降低單位GDP的污染。在中國，一個省內的城市之間工業產值規模或二產就業規模差距越大，表明該省的經濟和就業的集聚程度越高，相應的，該省每單位GDP的工業污染排放就越低（參見圖2.2）。[5]因此，集聚的發展模式也更有利于完成中國政府向國際社會承諾的減排目標，降低單位GDP的排放。相反，如果盲目地將企業搬遷到經濟欠發達地區，或者給予中小城市相對更多的建設用地使用指標，引導工業的分散發展，反而會加重總體上的環境代價。例如，在中國治理長江污染時，環境管制卻導致污染企業向長江上游搬遷，對下游地區還產生了跨界的污染（Chen, Kahn, Liu, and Wang, 2016）。

在犯罪方面，也不能簡單地將城市規模與犯罪聯系在一起。雖然總體上大城市犯罪率更高，但同時，在大城市防范和治理犯罪方面也有“規模經濟”。從美國的情況來看，20世紀70年代和80年代犯罪率有所上升，但自90年代早期以來，城市的犯罪率有了大幅度的下降，大城市犯罪率的下降尤其明顯（Kahn, 2010）。拉丁美洲的經驗也可以參照。很多人認為，拉丁美洲的犯罪率高是因為這些國家有些特殊性。其實不然，最新的研究發現，影響拉美國家犯罪率的主要就是三個因素：不平等、出警狀況和監禁率，收入不平等增加犯罪，而增加警察和提高監禁率則降低犯罪率（Soares and Naritomi, 2010）。換句話說，犯罪是一個公共管理的問題，如果運用合適的政策縮小不平等，加強打擊力度，犯罪就可以得到有效的治理。在一些拉美城市，正是因為實施了這樣的政策，犯罪得到了有效的控制（Soares and Naritomi, 2010）。相反，如果像中國這樣通過人口控制政策來限制城市發展，必然造成城市原有居民和城市新移民之間的身份差異，從而拉開收入差距，增加社會不滿，對和諧社會建設不利（Jiang, Lu and Sato, 2012；陳釗、徐彤、劉曉峰，2012）。在中國，有運用省級面板數據的研究發現，城市化水平提高本身并不增加犯罪，但人口中外來人口的比重卻增加犯罪（陳碩，2010）。這說明，不是城市化進程本身，而是城鄉分割的戶籍制度把人分成了城市居民和外來人口，是這種身份差異所孳生的社會不公更可能增加犯罪。

2.2?中國的城市體系

經濟集聚發展，不同的城市具有不同的規模與功能，是一個全球范圍內普遍的規律。Krugman（1991）曾提出疑問：“……地理集聚趨勢還會進行多長時間？”這個問題的答案取決于經濟的幾個基本參數，包括制造業所占份額、當前經濟規模以及運輸成本等。以19世紀的美國為例，當時的美國擁有少量的制造業雇員，經濟規模小且運輸成本高，這樣的前工業社會只需要發展一些能夠服務于當地市場的小型城鎮。工業社會的來臨將提高經濟集聚的程度，但是，Fujita和Krugman（1995）也指出，運輸成本的減少極有可能造成一部分人口從沿海城市遷移到內陸。因此，隨著運輸科技的迅猛發展以及制造業比重的不斷衰減，美國和歐洲進入到后工業化社會，于是，從20世紀70年代后期就表現出“逆城市化”的現象（Frey and Speare， 1992）。有趣的是，在一些城市人口數量持續下降的同時，從20世紀80年代開始，在一些美國大城市又重新出現了人口的正增長，其中的原因在于，隨著知識和信息密集型產業的興起，城市的集聚效應顯得越來越重要（Glaeser and Ponzetto, 2010）。從最近的趨勢來看，世界上的主要大城市的人口仍然在持續增長。與美國和歐洲國家（如法國）相比，中國雖然曾經經歷了長期的計劃經濟時期，國家曾出于平衡區域發展和軍事戰略的考慮而鼓勵經濟的離散發展，但自從市場化改革和經濟開放以來，經濟的集聚發展仍然是無法避免的趨勢。

在中國，“城市”是一個地方的行政機關與管轄實體。根據政府在1963年發表的管理標準，城市是擁有超過10萬人口集聚形成的較大居民點。從1949年中華人民共和國成立至今，城市的定義基本保持一致。

根據中國對于城市的定義，以及城市的行政級別劃分，中國的城市分為直轄市、地級市與縣級市三個級別，不同等級的城市擁有不同的人口數量。近年，因為撤并和升級的原因，縣級市的邊界與數量波動劇烈（如表2.1）。自1990年以來，地級市的數量也有大幅度增加，致使地級市的邊界也有一定程度的改變。同時，非農業人口大于100萬的城市數量也明顯增加（如表2.2所示）。中國城市數量的增多，特別是大城市數量的增加，是符合國際趨勢的。

除了行政級別的差異以外，不同的城市在經濟集聚方面所發揮的作用也是不同的。從理論上來說，規模較大的城市集聚效應越強，越能夠成為城市體系的中心城市。但是，對于什么是大城市，在經濟學意義上是沒有明確界線的。根據中國的情況，為了考察初始的城市體系對后來的城市發展和城市體系的影響，我們在一系列研究中將1990年非農業人口已經超過150萬的城市定義為期初的大城市[6]，這樣的城市一共有14個，包括上海、北京、天津、沈陽、武漢、廣州、哈爾濱、重慶、西安、南京、大連、成都、長春和太原。其中，除了大連以外，其他均為省會城市或直轄市。這些城市中，又可以分為兩類，一類是以上海、天津為代表的大港口城市，它們與香港一起，分別是長江三角洲、環渤海灣和珠江三角洲三大都市圈的中心港口城市。由于地理上相鄰，深圳也可以被認為與香港一起扮演著珠三角中心港口城市的角色。相比之下，在環渤海灣地區，天津的中心港口城市作用并不突出，一方面，北京作為首都，分散了天津作為環渤海灣地區中心城市的功能，另一方面，該區域其他大港口與天津的差距不大，也分散了天津的中心港口城市功能。當把中國城市分為三大都市圈[7]來加以考察時，在長江三角洲和珠江三角洲，到上海和到香港的距離都非常顯著地影響了都市圈內其他城市的勞動生產率。而在環渤海灣都市圈內，一個城市到天津的距離與其勞動生產率關系并不顯著，而只有將一個城市到前四位港口的距離按這四個港口的吞吐量進行加權后得到的“到中心城市距離”才顯著地影響到城市的勞動生產率（孟可強、陸銘，2011；參見本書第6章）。除上述幾個特大城市和大港口之外，其他大城市主要扮演著區域性中心城市的角色，它們主要影響的是與其在地理上較為鄰近的城市的勞動生產率和經濟增長（許政、陳釗、陸銘，2010；參見本書第8章）。

上述14個城市在中國都市圈的形成過程中起到了舉足輕重的作用。國務院于2010年頒布的《全國主體功能區規劃》列出了21個重點開發區域，其中，經濟和人口規模比較大的都市圈均是以上述14個城市作為中心城市的。具體參見表2.3，其中標下劃線的城市屬于我們所定義的期初的大城市。

2.3?經濟開放與中國城市體系的演化

根據城市發展的理論與世界城市發展的經驗，未來中國城市化必定出現兩個趨勢：首先是城市化水平的提高，第二是城市人口更多地向大城市集聚，區域間的集聚程度還將進一步提高。城市化水平的持續提高在理論界沒有疑義，但對于集聚程度的提高卻始終是存在爭議的問題。