1 緒論

1.1 研究背景和研究綜述

1.1.1 研究背景

我國草原面積近4億公頃，約占國土面積的41.7%，其中位于我國北部和西北部的干旱地區和高寒地區是我國主要的草原牧區。青藏高原高寒草原地區占全國草原總面積的38%（農業部，2016），其中包含了西藏、青海全省及四川、甘肅和云南的部分地區，海拔均在3000米以上，氣候寒冷、無霜期短，是以高寒草原和高寒草甸為主的草原類型地區。依據水熱大氣帶特征、植被特征和放牧歷史的特征，青藏高原的天然草原可劃分為高寒草甸草原類、高寒山地草甸類和高寒荒漠類。此區域是長江、黃河、雅魯藏布江等大江、大河的發源地，是我國水源涵養、水土保持的核心區，享有“中華水塔”之稱，也是我國生物多樣性最豐富的地區之一（農業部，2016）。

受特殊的自然地理環境條件的影響，該區域長期以來主要通過放牧的形式來使用草場資源。以放牧為主的天然畜牧業是牧民主要的生計收入來源。放牧在青藏高原上有著幾千年的歷史（Miehe, 2009）。在歷史上，牧民以部落的形式，在草原上根據自然條件的變化進行畜牧業生產，利用草場資源、躲避自然災害，并在這一過程中積累了豐富的本土知識，形成了相應的習俗制度。基于社區的組織結構，牧民形成了傳統的社區互惠關系，并通過集體利用和管理的方式保持著季節性游牧的傳統（Goldstein & Beal, 1989; Sheehy et al., 2006）。

20世紀80年代中期，隨著我國開始市場經濟體制改革，牧區傳統的草場管理方式和社區習俗制度受到了質疑。普遍的觀點認為，牧戶私有的牲畜在社區共用草場上放牧會形成“開放進入”的資源管理方式和草場生態保護的低投入現象，從而導致牧民過度利用草場的問題。在這個過程中，“過牧”則被認為是導致草場退化的主要原因。因此，我國牧區開始執行草場承包到戶的政策。從20世紀90年代初開始，全國西部地區的6大牧區全面實施草場承包到戶制度。“十二五”規劃末期，全國累計承包草原面積為2.32公頃，大約占全國草原面積的59%（農業部，2017）。草場承包責任制起源于農區的家庭生產責任制，其背后的思路是統一草場相關的權、責、利，通過產權明晰承包到牧戶來控制牲畜數量，使其達到與草場承載率平衡的狀態，并恢復和控制草場退化的現象，同時可以通過刺激牧民的生產積極性來提高生產效率（Li et al., 2007；曹建軍，2009；賴玉佩，2012）。通過草場使用權的私有化，牧戶家庭成為利用和管理草場的基本單元，牧戶的草場之間建立起圍欄，清晰界定草場邊界，明晰草場的使用權。

執行草場承包政策30多年后，越來越多的研究發現草場承包雖然保障了牧戶個體的使用權，但是也對草場生態、畜牧業生產以及牧民生計帶來了負面的影響，并且越來越多的學者認為草場承包到戶政策打破了牧區原有的社區共用草場和季節性游牧等草場利用方式，從而弱化了牧民適應草場異質性特征的能力，是導致負面影響的主因（Gongbuzeren et al., 2015）。面對草場承包到戶政策的不利影響，很多牧區開始采取自發性的應對措施，比如進行小規模、非正式的草場流轉以及私下互借草場、牲畜代養、口頭協議草場租賃等，尤其是在像內蒙古等地落實草場承包較早且范圍較廣的牧區，類似的草場流轉現象更加頻繁（姚洋，2009；李瀾，2010；楊理，2010；賴玉佩、李文軍，2012）。通過草場流轉整合牧戶個體的草場資源，試圖恢復牲畜移動和獲取草場資源應對草場承包制帶來的負面影響。從2007年開始，尤其是2008年黨的十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》和《中共中央國務院關于促進農業發展農民增收若干意見》中提出完善農業土地流轉的相關法律法規和政策，賦予健全土地承包經營權流轉市場后，草場流轉受到了地方政府的認可和重視，逐漸出臺相關規定、條例甚至法律法規，如《青海省草場使用權流轉辦法》等，對草場流轉進行規范。草場流轉開始進入規范化、制度化、市場化的有序流轉階段（國務院，2008；青海省政府，2011）。2016年，《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中，我國將土地承包權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行，穩定了農戶承包權，放活了土地經營權，為引導土地經營權有序流轉、發展農業適度規模經營、推動現代農業發展奠定了制度基礎。因此，青藏高原草場經營管理模式處于由傳統的生計型向市場化的商業型過渡的階段，推動基于市場機制的草場管理制度逐漸成為很多牧區管理草場的主要措施。基于市場機制的草場管理模式主要表現為，在完善草場產權明晰到牧戶個體的基礎上推動草場經營權流轉，以市場機制來協調草場資源利用、管理和分配（國務院，2008；國務院，2016）。同時加強與外界市場的聯系，引進外界的諸如飼草料、小額貸款、技術等資源來促進規模化的畜牧業生產（青海省人民政府，2011）。

草場承包經營權的流轉簡稱草場流轉，是指在草場承包期內，牧戶可以把草場通過租賃、轉讓和轉包的方式流轉給第三方去從事畜牧業經營（國務院2016；青海省人民政府，2011）。草場流轉背后的思路是，只要政府把草場承包給牧戶，就能有效解決草場資源的“公地悲劇”。草場資源進入市場，通過市場機制來促進牧戶個體之間的草場經營權交易，就可以實現草場資源配置的帕累托最優。根據這樣的思路，政府認為通過草場流轉可以重新配置和優化草場資源的利用，從而實現以下幾個目標：①采取成本效益的激勵機制來內化過牧所導致的草場退化問題，促進草畜平衡來保護草場生態；②通過市場機制重新配置和整合牧戶個體的草場資源，解決“有草無畜和有畜無草”的矛盾，促進畜牧業的規模化生產，提高牧區牧戶的生計收入；③草場經營權的流轉有利于促進分工分業，增加流出草場經營權的牧戶的財產收入，加快牧區勞動力的轉移和牧區產業結構的轉型，同時通過增加收入來源多樣化的方式來改善牧戶生計水平（國務院，2016）。隨著市場經濟的發展，很多研究和政府機構認為市場機制的草場流轉是在進一步明晰和完善草場使用權的基礎上，促進牧區發展和生態保護雙贏的重要手段。

1.1.2 草場流轉的影響研究綜述

從2008年開始，很多牧區開始規范地采取草場流轉，當地政府相應地提倡草場流轉規范化的重要性。那么在實際草場管理中，草場流轉是否達到預期的效果？本書所指的效果是指草場流轉執行后對預期目標：①通過成本效益的激勵實現草畜平衡；②優化草場資源分配來提高畜牧業生產和牧民生計的實現程度。本書從政府和學界兩方視角對草場流轉的效果進行梳理和總結，并在此基礎上提出本書的研究問題。

政府方面，根據《中共中央國務院關于促進農業發展農民增收若干意見》（國務院，2008），完善和規范草場流轉的一個重要目標是完善草場承包到戶，牧戶之間進行有償交易，將草場資源整合到有能力從事畜牧業的牧戶，擴大畜牧業規模化，同時鼓勵更多的牧民轉移生產方式和勞動力，尋找多樣化的收入來源來提高牧民生計。隨后，各大牧區所在地政府開始出臺草場承包經營權流轉辦法，進一步規范和推廣草場流轉。2015年內蒙古自治區政府常務會在《關于引導農村土地、草場經營權有序流轉、發展農牧業適度經營的實施意見》中提出，引導牧區土地、草原經營權有序流轉，促進農牧業適度規模經營，對于優化農村牧區土地、草原資源配置，提高農牧業勞動生產率，促進先進生產技術推廣應用，保障糧食安全和農牧產品供給，實現農牧業增產增收都具有重要意義。但是由于牧區草場承包到戶責任制仍不完善，同時已落實承包的牧區存在不規范的草場流轉方式，其中存在口頭協議、草場流轉的價格低或者流轉資金不到位等問題，導致草場流轉未能實現預期的目標（內蒙古自治區政府，2015）。因此，在穩定所有權、承包權、經營權三權分置的基礎上以及確保不改變草場用途的前提下，建議規范有序地推進草場流轉。同樣地，青海省2011年出臺了《青海省草原承包經營權流轉辦法》, 2011年全省已進入草場流轉的面積占全省草場面積的18.8%，但因為草場流轉仍然存在非正式、牧民自組織的口頭協議以及草場承包到戶制度不完善等問題，草場流轉未能實現預期的目標（青海省政府，2011）。因此，青海省提出在縣和鄉級層面建立草場流轉服務中心，負責草場流轉的合同備案、定期監測和監督等工作來規范和推廣草場流轉，鼓勵草場承包經營者向專業合作組織、養殖大戶等經濟組織流轉草場承包經營權，發展適度規模的畜牧業經營。

根據以上的政府報告，草場流轉是在以完善草場承包到戶制度取代社區共用草場的基礎上，憑借市場手段來整合牧戶個體的草場資源，促進形成畜牧業的規模化市場經濟體制。但因為沒有規范性地執行草場流轉，所以未能發揮出應有的作用來實現草場流轉政策的預期目標。因此，持續完善草場承包到戶制度、提倡基于市場機制的草場流轉成了草場管理的重要途徑。

學術研究方面，根據中國學術期刊網絡出版總庫（CNKI）搜索結果，在2003—2018年之間，國內總共有72篇學術文章討論草場流轉及其帶來的影響（如圖1－1），尤其2008年以來國家開始規范草場流轉行為后，關于草場流轉的研究迅速增多。這些研究認為在草場承包到戶的基礎上，草場流轉這一市場手段能夠有效配置草場資源。具體表現在：①生態方面。有研究指出，市場機制通過產權明晰建立相應的市場激勵機制，能夠在使牧民根據自己的草場承載量來控制牲畜數量的同時，通過轉移生產方式和勞動力減少對草場資源施加的壓力（于立等，2009；張引弟等，2010；侯向陽等，2013）。此外，草場流轉可以更好地配合禁牧、休牧和輪牧等國家項目來實現草場生態建設（張志民等，2007；張引弟等，2010）; ②畜牧業發展方面。基于市場機制的草場管理能夠將草場資源整合到有能力從事規模化養殖的牧戶手里，有效解決“有草無畜和有畜無草”的沖突（張志民等，2007），并加大牧民對外界市場資源（包括草料、小額貸款等）的依賴，同時這種草場管理方式通過“以草定畜”的手段幫助牧民實現穩定、可預測的畜牧業生產（周旭英等，2007；鄭紅，2010；楊振海、張富，2011）。除此之外，也有少數研究從牧區社會生態系統的特征出發，認為草場承包后，草場流轉在一定程度上恢復了牲畜移動，促進了部分牧戶的畜牧業生產和生計水平的提高（Yeh & Gaerrang, 2010）。但是由于草場流轉的規范性不到位以及牧民之間的流轉合同缺乏合法性和有效監督，因此存在租入的草場受到租場戶的不合理利用的現象，導致過牧和草場退化的問題。另外，在很多牧區，尤其是青藏高原的牧區，實際落實草場承包到戶的程度仍處于初步的階段，因此難以執行草場流轉；即便已經實施草場承包且采取了草場流轉的牧區，流轉過程仍主要通過親戚關系協調，所以很多租出的牧戶未能收到租金或者只收到相對較低的租金。基于此，這些學者通常會提出進一步加強和完善草場承包到戶制度，以便能夠在此基礎上通過草場流轉來配置草場資源的政策建議。

然而學術界也存在與上述研究不相同的觀點，部分國內外的研究認為，從長期的政策效益來看，基于市場機制的草場管理模式并沒有改善牧民生計和畜牧業生產狀況。首先，草場流轉的基礎是完善草場承包到戶制度，但這一前提與眾多學者的研究結論“牧區特有的氣候環境特點決定了草場由社區共用”存在嚴重沖突（Scoones, 1994; Banks et al., 2003; Camille et al., 2006；李文軍、張倩，2009; Behnke et al., 2008）。尤其是研究牧民對氣候變化的感知的學者認為，由于牧民長期與氣候不確定性共存以及這些不確定性在每個區域都有其獨特性，我們可以通過保持社區組織和社會互惠關系來促進牧民在應對氣候不確定性的能力提高（Klein et al., 2011）。草場流轉僅靠市場手段來配置草場資源，弱化了社區組織和社會互惠關系在共同承擔風險中的作用，甚至導致市場與社區的脫嵌（王曉毅，2009；韓念勇等，2011；賴玉佩、李文軍，2012；貢布澤仁、李文軍，2016）。其次，傳統的生計型畜牧業運用的是低投入以及風險規避的策略，生產者通過理性的決策，在有限的資源中獲得最大化的總體收益或在更大的范圍內使總的系統產出最大化（Sheehy et al., 2006；李文軍、張倩，2009; Kratli & Schareika, 2010）。因此，如果沒有有效的制度安排來適應草場生態的特征，單一依靠草場流轉及外界資源的輸入來補給飼草，就會增加畜牧業生產的成本，給牧民帶來了較大的經濟負擔，可能會進一步惡化畜牧業生產和加快草場退化程度（張倩，2011；張澄澄，2014；韓念勇，2018）。最后，有研究者從勞動力生產轉移的角度提出，草場流轉把草場資源整合到幾個有能力、資源的牧戶手中，在某種程度上提高了少數牧戶的生計水平，但是同時也造成了很多貧困戶因為流轉而失去生產和生計能力，進一步被邊緣化（史慧，2012）。在青海省的牧區，絕大多數牧民的收入來源仍主要依靠畜牧業，而在草場流轉過程中，他們的草場進一步被細分，只有通過交易才能獲得草場。這樣的制度使很多貧困戶無法繼續從事畜牧業，同時由于牧民自身的教育水平較低，不具備現代技術能力，難以適應城市化、市場化帶來的生產生活變化，從而面臨無法保障基本生活的困境。因此，建議在減緩草場流轉執行的同時，為牧區提供技術教育培訓等配套措施，以提高牧民適應現代化能力。基于此，這些研究建議把恢復社區組織、互惠關系等社區習俗制度的特征作為草場管理政策的目標（Yeh et al., 2013; Wang et al., 2014; Fernandez－Gimenez et al., 2015）。

綜上所述，國內多數的學術觀點支持草場流轉在草場管理中的有效性，認為在草場承包到戶的基礎上，草場流轉的市場手段能夠有效配置草場資源。這些研究把草場流轉帶來的負面影響歸結為由市場機制所需的產權明晰不到位和流轉過程不規范。然而，也有少數研究從牧區社會生態系統的特征出發，認為草場承包后，草場流轉雖然在一定程度上恢復了牲畜移動，促進了部分牧戶的畜牧業生產和生計水平的提高，但整體的牧民生計水平和畜牧業生產沒有得到改善。主要原因是，草場流轉的基礎是完善草場承包到戶制度，但這樣的產權配置方式打破了社區共用草場產權的格局；次要原因是，草場流轉僅靠市場手段來配置草場資源，那么這樣的治理結構將會弱化社區組織和習俗制度在草場管理中的作用。因此，這些研究建議恢復社區組織、互惠關系等社區習俗制度。如今，學術界對于草場使用權由牧戶個體私有還是社區共有的爭議成為青藏高原草場管理的難題。