3.2 草場管理的變化情況及原因

3.2.1 案例一：草場管理變化

從上述介紹可以看位于貴南縣的兩個案例村具有相似的自然環境和社會經濟的特征。但根據調研發現，自1999年后，兩個村在草場管理制度方面開始出現完全不同的路徑，見表3－4。

推行草場承包到戶制度之前，兩個村均經歷了相似的草場管理的制度變遷。在1953—1983年之間，由于實行人民公社制度，草場和牲畜均為國家所有，而過去的部落改為生產隊，負責草場管理和畜牧業生產，依然保持傳統的四季游牧方式。自20世紀80年代初到90年代末，隨著中國從計劃經濟轉向市場經濟，人民公社制度解體，生產隊改為村，牲畜分配給牧戶，而草場承包到村，由村集體管理和使用草場。在上述兩段時期內，雖然草場和牲畜的所有權發生了變化，但是以村為單位的社區組織是基于過去的部落時期的社區組織形成的。因此，社區內部的草場管理、放牧方式等方面沒有發生較大變化，依然保持社區共同管理和使用草場，其中社區組織、互惠關系和季節性游牧等習俗制度在草場管理中依然發揮著重要的作用。

自20世紀90年代末開始，青藏高原牧區開始實施草場承包到戶的政策，兩個村的草場管理制度開始出現差異。1999年，GA村被選為草場承包到戶政策執行示范村，過去的四季草場整合分成兩季草場，冬季草場承包到戶，而夏季草場根據牧民自愿的原則，組織聯戶經營。隨后，GA村出現了一些自愿且小規模的草場流轉。2008年，國家開始規范和大力推廣草場流轉，草場的市場價值迅速增加，GA村進一步將夏季草場也細分到牧戶，牧戶草場之間建立圍欄，明晰邊界，并通過草場流轉來獲取草場資源。從近幾年的租場情況來看（如圖3－3）, GA村的租入和租出草場戶數在持續增加，并且，村內租場競爭越來越大，很多牧戶已開始到其他鄉的牧區租入草場，說明草場流轉逐漸成為該村草場資源利用和分配的主要手段。

與GA村不同，GB村雖然在1999年也開始執行草場承包到戶的政策，給每戶發放了草場承包合同書，但在實際的草場管理中，只有冬春季草場承包到戶，而夏季和秋季草場依然保持全村共用，社區依舊在草場資源使用方面發揮重要作用。2008年起，隨著國家推行流轉制度，草場進入市場成為可交易的商品，草場的市場價值迅速提高，GB村的牧民開始提出將沒有承包到戶的共用草場的相關權屬明晰到戶，但同時又不想失去社區共用草場下的牲畜移動和放牧方式。因此，GB村從2009年開始執行了社區內部放牧配額管理措施，具體為：在保持社區共用草場的同時，夏季草場和秋季草場在社區的組織下，根據每年的草場生長情況確定全村草場面積能夠承載的牲畜總頭數，計算每一畝草場能承載的牲畜數量；然后基于各戶草場承包到戶合同上所擁有的面積來分配各牧戶的放牧配額，其中超載的牧戶按社區統一規定的價格對未超載或者無畜戶進行補償。補償的具體規則為：在夏季草場和秋季草場總體保證草畜平衡的情況下，村委會和有經驗的牧民在全村的監督下，根據每戶實際草場面積核算每戶應該的牲畜數量和統計每戶的實際牲畜數量，確定每戶是否超額。若超額則需要補交相應的費用，其中價格標準由全村每戶出一個人開會決定。補償金先交到村里，在年末的全村大會中，依據相應的標準對未超載的牧戶和無畜戶提供補償資金。若有牧民違規，則會受到相應的罰款和社會文化兩方面的懲罰，后者甚至包括逐出村內社會文化圈。因此，這兩個案例村具有相似的社會經濟與生態的特征，卻執行了完全不同的草場管理制度，為我們的研究提供了可對比的案例。

3.2.2 案例二：草場管理變化

位于若爾蓋縣的兩個案例村具有相似的自然環境和社會經濟的特征，但如今他們所實施的草場管理模式截然不同。在歷史上兩個村的產權制度安排盡管存在較大的差異，草場使用和管理方式本質上卻是相似的，但是在2009年之后，兩個村采取了本質上不同的草場管理制度，具體見表3－5。

20世紀50年代之前，RA村是個小部落，在使用和管理草場方面具有與RB村同樣的習俗制度。從20世紀50年代開始，RA村成立為國營牧場，在政府的組織下讓多個附近其它牧區的富裕戶來參與，提高國營牧場的畜牧業生產力。國家擁有草場和牲畜，建立生產隊，集體管理和使用草場，但是仍然保持四季游牧的草場利用方式。1984年，隨著從計劃經濟轉向市場經濟，牲畜開始分配到牧戶個體，草場承包給RA村集體，但該村依然是國營牧場，牧場歸于集體管理和使用。從2000年開始，國營牧場解體，RA村正式成立為村，草場承包給村，全村公共管理和使用草場，保持四季游牧等放牧方式。隨著市場化的發展，RA村也面臨著各種變化，包括牲畜數量增加對畜牧業生產和草場生態產生的負面影響，旅游開發和草場經營權交易市場的開發為牧戶個體創造了多方位的盈利空間，因此村內牧戶個體也要求明晰草場產權，尤其是村內的很多貧困戶認為與村內多牲畜的大戶一起共用草場會對他們不公平，從而要求草場承包到戶。在草場資源分配與管理面臨諸多問題后，2009年RA村決定全村將草場承包到戶，過去的四季草場整合，給每戶分一塊大的草場，牧戶之間建立圍欄來明確邊界。放棄了過去的四季游牧，每個牧戶在自己的草場上進行放牧。隨后，全村大范圍地執行草場流轉，牧戶之間進行草場使用權的交易。據2012—2014年的數據顯示（如圖3－4）, RA村的租入和租出草場戶數持續增加，并且村內租場競爭越來越大，很多牧戶開始到其他鄉的牧區租入草場，說明草場流轉逐漸成為RA村草場資源利用和分配的主要手段。

20世紀50年代初，RB村與藏區的其他牧區村子一樣，傳統的部落轉變為生產隊。原部落被分為兩個畜牧業生產隊，執行人民公社制度，草場和牲畜為國家所有，生產隊負責草場管理和畜牧業生產，保持傳統的四季游牧。從20世紀80年代初到90年代末，隨著中國經濟從計劃經濟轉向市場經濟，人民公社解體，生產隊改為村，牲畜分配給牧戶，草場承包到村，由RB村集體管理和使用草場。在上述兩個時期，雖然草場和牲畜所有權發生了變化，但是以村為單位的社區組織沿用了過去部落時期的社區組織形式，所以社區內部的草場管理、放牧方式等方面未發生太大的變化，依然保持社區共同管理和使用草場。社區組織、互惠關系和四季游牧等習俗制度特征在草場管理中依然發揮重要的作用。

從20世紀90年代末開始，青藏高原的很多牧區開始實施草場承包到戶的政策。然而，在RA村，雖然給每戶發放了草場承包的合同書，但實際的草場管理中依然保持全村共用草場。2008年起，隨著國家推行流轉制度，草場使用權被市場化，RA村的很多牧民提出共用草場導致資源分配的不公平性問題，要求牧戶個體擁有明晰的草場權屬，但同時又不想失去社區共用草場下的牲畜移動和方式。另外，牧民開始意識到市場化發展對畜牧業生產規模的需求促進了全村牲畜數量的逐步增長，已經明顯影響到全村的畜牧業生產，出現了包括牲畜死亡率增加、牲畜膘情下降等問題。為了協調這些問題，RA村2009年開始執行放牧配額管理。具體為：全村依然保持草場共用；在社區的組織下，根據每年的草生長情況和降水量變化來確定全村草場面積能夠承載的牲畜總數；然后按全村每年的人口數量來明晰每個牧民的放牧配額。2009—2011年之間，放牧配額是每人15頭牛（1頭牛＝5個羊單位）。從2011年開始，因為降水量穩定，草地生產量好，因此把放牧配額調整到每人18頭牛。2009—2014年之間，RA村規定牧戶之間不允許進行放牧配額交易，但是為了協調牧民的放牧配額以及牧戶之間的資源分配，牧民之間自組織地進行了貸畜和牲畜代養的方式。其方式是，當牧戶的總牲畜數量超過配額標準的時候，通常把幼畜（一歲的羊羔和兩歲的牛犢）以協商好的價格（比市場價低）貸給沒有超標的貧困牧戶。貧困戶一年后把貸入的牲畜賣給市場，以當初協商好的貸畜總價不計利息地歸還給牲畜貸出的牧戶。比如，2014年，30個牧戶樣本量中，有12戶貸入牲畜，有9戶貸出牲畜，所以村內牧戶之間的貸牧方式是該村協調放牧配額的重要手段。關于載畜量的監督方面，村委會包括村領導和有經驗的牧民負責執行和監督。村內每年進行兩次牲畜數量核算，第一次是在每年的5月份，第二次是每年的10月份。每次核算牲畜數量的時候村委會核算每戶的牲畜數量，5月份的核算中不包含當年的羊羔，而10月份的核算中包含了當年的羊羔，但不包括當年的牛犢。每次核算牲畜的時候，每戶要向村集體承諾，沒有采取任何欺騙行為。對于違規的牧民，要求以低價賣給沒有超載的貧困戶，并會受到相應的罰款和社會文化兩方面的懲罰，后者甚至包括逐出村內社會文化圈。

3.2.3 采取不同管理模式的原因

本書的四個案例村都采取了不同的草場管理措施。GA村和RA村實施了基于市場機制的草場流轉，牧戶之間進行草場使用權的交易。GB村在明晰放牧配額的基礎上，村內的牧戶之間進行放牧配額的補償。RB村在明晰放牧配額基礎上，牧戶之間通過貸畜的手段來協調牲畜在各戶之間的分配。本書通過牧戶感知率的調查來了解為什么不同的村會選擇不同的草場管理模式。

貴南縣的GA村和若爾蓋縣的RA村都同樣執行了基于市場機制的草場流轉，牧戶之間的草場使用權交易是兩個村進行草場資源分配的重要市場手段。那么兩個村租入和租出草場背后的原因是什么？牧民參與草場流轉的主要激勵因素是什么？訪談結果顯示（如表3－6）, GA村和RA村的租入草場牧戶中，分別有62%和80%的牧戶認為草場承包后，長期在自家草場放牧對草場和畜牧業生產不利，因此租入草場來讓自家草場休息，恢復草場生長情況。GA村有92%的牧戶和RA村90%的牧戶同時也提到，租入草場的關鍵原因是，“自家牲畜多，并且牛羊喜歡在更大的草場上移動，因此，自家分到的草場不夠，需要租入草場”。牛羊的食草行為對牛羊的繁殖率和生產率有直接的影響，而牛羊需要在不同季節的草場之間進行移動，啃食不同的草場植被才能滿足他們的生產需求，因此，GA村和RA村實施草場承包后租入草場成為唯一的手段來增加時空尺度上的牲畜移動。尤其是在干旱和雪災時期，為了維持畜牧業生產以及降低牲畜死亡率，村內租入草場的牧戶數增加，競爭力大，很多牧民需要到其他村或者鄉的草場去租場。根據租入草場牧戶的訪談結果來看，牧民租入草場的主要原因是兩個村執行草場承包制度后，牧民試圖通過恢復牲畜移動來維持畜牧業生產以及保持自家草場可持續利用。

我們同樣訪問了牧戶租出草場的原因。租出草場牧戶的訪談結果顯示，大部分牧民草場承包后，他們自己沒有資金能力來增加牲畜數量或者租入草場來提高畜牧業生產，因此租出自家的草場來獲取收入、維持生計。同時，GA村33%的牧戶和RA村37.5%的牧戶提到，草場承包后，很多新成立的家庭因分到的草場面積小，無法放牧，因此，只能選擇到鄉鎮和縣城尋找其他的收入來源。由此可見，對于貧困戶來講，租出草場成為維持生計主要的收入來源。

另外，RA村實施社區自組織的草場承包到戶的原因還存在一個突出的因素。專欄3－1的牧戶訪談記錄顯示，該村成立為國營牧場的時候，很多牧戶都是從若爾蓋縣的其他牧區鄉鎮聚集過來的，而并非屬于傳統上的部落。成立國營牧場后，國營牧場內部牧戶之間的分工和利益分配都是自上而下而非牧場自組織形成的。因此，RA村被成立為村后，雖然全村共用草場，但村內牧戶之間的關系并非很好，草場資源利用方面一直存在沖突，并且村組織解決問題的能力也相對較差，村內很多個體也不遵從村領導的安排。因此，在2009年，跟隨國家推進草場經營權流轉的政策，該村采用了將草場承包到戶的管理模式，并且村內出現了大量的草場流轉現象。如今牧戶個體需要獲取更多的草場，只能通過市場手段解決，甚至父子之間也只有洽談好費用，才能使用彼此的草場來放牧。

與上面兩個案例村相比，貴南縣的GB村和若爾蓋縣的RB村執行了基于社區的放牧配額的管理，保持社區共用草場的基礎上，明晰了放牧配額，采取不同性質的市場機制來分配放牧配額。根據兩個村的牧戶訪談結果顯示（如表3－7）, GB村67%的牧戶和RB村85%的牧戶都提到，當國家推進草場流轉政策，周邊很多牧民村開始有機會租出草場來獲取收入的時候，本村的很多牧民，尤其貧困戶開始提出草場分配的要求。然而，全村大會中大部分牧民都認可全村共用草場能維持四季游牧的放牧方式，對牲畜和草場都有好處，但同時也不能忽略個體牧戶的要求，因此決定繼續維持社區共用草場的基礎上執行放牧配額管理。這樣，村內的貧困戶也有一定補償，所以對他們也相對公平。其次，也有很多牧戶，尤其是RB村83%的牧戶提到，近來全村的總牲畜數量在持續增加，導致草場不足，這已經明顯地影響了畜牧業的生產，因此，村內決定通過放牧配額的手段控制牲畜數量。另外，兩個村的牧戶都有提到，執行放牧配額的補償及貸畜等手段可以維持村內的親緣關系。在RB村，采取貸畜和代牧除了可以幫助貧困戶增加收入以外，也有43%的牧戶提到，牲畜數量控制后幼畜數量是每年的超載放牧配額的重要因素，但因為信仰原因，不能把幼畜賣到屠宰場，因此，選擇貸畜。

基于上述的分析，本書發現草場經營權流轉的市場機制推出后，牧民對草場資源的用途、價值、服務都有不同的看法，從而在管理方面引起了較大的變化。雖然四個案例在執行草場流轉和放牧配管理的原因方面存在一些差異，但也有幾個突出的共同點，GA村和RA村實施草場流轉的主要原因是草場承包到戶后試圖通過恢復牲畜移動來獲取不同時空尺度上的草場資源，維持畜牧業生產及可持續地利用自家草場。另外，貧困牧戶因沒有資金能力提高畜牧業生產，所以租出草場來獲取收入、維持生計。與此相比，執行放牧配額的GB和RB村，為了維護持續社區共用草場來協調四季游牧等放牧方式，決定明晰牧戶個體的放牧配額，從而個體牧戶有一定的權利來獲取補償或者在沒有資金的前提條件下能通過貸畜來提高自家的收入。因此，隨著市場化的發展，這四個案例村除了維持和提高畜牧業生產效率，還試圖實現公平性的草場資源利用和分配，從而縮小貧富差距，提高牧民生計。其次，采取不同的方式來試圖維持或者提高畜牧業生產并可持續地利用草場資源。