1.2 國內外研究綜述

1.2.1 國外研究現狀

1.2.1.1 對分權理論的研究

所謂財政分權，是指給予地方政府一定的稅收權力和支出責任范圍，并允許其自主決定預算支出規模與結構，使處于基層的地方政府能自由選擇其所需要的政策類型，并積極參與社會管理，使地方政府能夠提供更多更好的公共服務。通常來講，資源配置或經濟效率理論是財政分權理論的基礎，同時還應考慮到政治因素。研究中央與地方政府間的關系，其實是把財政職能在行政組織系統內具體化，在考察中央與地方政府間財政關系的時候，必須要對財政職能進行結構分析。與中央政府相比，地方政府在資源配置方面可能更有優勢，這主要表現在它對本地區居民公共需要的了解比中央政府多一些，從而可以因地制宜地為本地區居民提供地方性公共物品。中央政府與地方政府實行財政分權之后，政府間財政關系理論隨之產生，也成了聯邦制國家的核心問題。從歷史的發展角度來看，稅權和政權從來就不是相互分離的，稅權是政權的重要內容之一，兩者之間又是相互作用的。在國外，不少學者對財政分權理論進行過研究。如Mcnab通過研究資源配置和經濟效率對經濟增長的作用，分析了財政分權。Pisauro認為，財政分權會導致財政赤字和公共支出擴張的觀點是不準確的。Teguh Dartanto認為，區域的經濟規模、政府收支結構體系對財政分權制度體系有一定的影響。Tresman分析了美國、俄羅斯、德國等的情況，認為財政分權促進了經濟的增長，但財政分權也會引發地方政府間的競爭，從而會削弱中央的掌控力度。

國外關于此方面的研究最著名的是蒂伯特（1956）的“以足投票”理論。“以足投票”理論講的是在居民對每個地區的稅收和公共物品充分了解而且居民在不同地區自由流動不需要成本的情況下，居民就會在不同地區尋求稅收較少而公共物品提供比較充足的最優組合，滿足自己效用最大化需求，并選擇最終在某個地方定居下來，從事工作，接受當地地方政府的管轄。這個理論為地方政府間的稅收競爭提供了依據。Salmon（1987）的“標尺競爭”假說將稅收競爭的原因歸咎于政治，認為本轄區內的居民對各個地區公共服務的差異不是太清楚，只能以相鄰轄區的稅負水平作為標尺來衡量。這樣的衡量方式會使地方政府競相降低稅負來吸引選民的票數，實現政治上的有力角逐。這種自下而上式的投票會對地方政府發展本地區經濟、降低本地區稅負產生激勵作用。美國經濟學家奧茨（1972）考慮到層級越低的政府對地方居民公共服務的偏好越了解，所以提出將公共服務職責盡可能下放到能夠使成本與利益內部化的最小地理轄區內，可以方便地方居民對地方政府的監督。

1.2.1.2 對稅務管理中合作管理的研究

在稅務管理中經常會使用到合作管理理論。在合作管理理論看來，管理的本質就是對合作的管理。稅收管理，就是對納稅人繳納的各項稅款進行管理，它可以在中央政府和地方政府之間進行分配，就是將征收到的稅款在不同的層級進行合理支配管理。中國目前是按照各項稅種的分成比例進行分配的。科學管理之父泰勒認為，謀求最高勞動生產率是管理的根本目的，科學化的、標準化的而不是經驗管理的方法是達到目的的手段。在稅務管理合作中，加拿大、墨西哥、丹麥、土耳其和新西蘭等國家各有不同方法，如加拿大的聯合管理財產稅將集權和獨立管理進行了集合；墨西哥由中央管理聯邦稅收，州政府與聯邦政府簽訂協定，換取部分聯邦收入；丹麥中央政府對不動產估價負主要責任，土地稅、服務稅和財產價值稅都歸地方政府；土耳其和印度尼西亞則由中央財政部來評估財產價值，然后由地方政府負責征收稅款；新西蘭和愛爾蘭的中央政府集中對地方不動產進行評估，地方當局則負責確定稅率和具體征收事宜。

1.2.1.3 對稅收劃分原則的研究

世界銀行專家羅賓·鮑德威等人（1994）在考察研究了世界各國的財稅體制以后，認為中央稅一般是公平性和流動性比較強的稅種比如資本稅、財產稅，地方稅一般是那些流動性不強的稅種像土地增值稅等，共享稅的選擇一般是偏收益性質的稅種比如社會保障稅等。美國著名財政學者馬斯格雷夫（1959）提出稅收劃分的七項原則，主要從縮小收入差距、經濟穩定、優化資源配置、稅種特點等方面來考慮，將具有平衡收入、穩定經濟、具有資源配置作用的稅種劃歸中央，將依附于居住地、流動性不強的稅種劃歸地方。

1.2.1.4 總體評價

國外對財稅改革的研究著重在事權與財權、財政體制劃分兩個方面。其中關于中央與地方政府間事權與財權劃分的探討為之后各級政府間事權與支出責任的劃分和構建財政框架提供了理論基礎，可供我國現行的“營改增”進行經驗上的借鑒。在地方稅體系研究方面，外國學者主要從財政分權和稅收歸屬方面來展開，財政分權理論相對比較成熟，而在稅收歸屬方面因為我國國情與外國國情存在差異，所以我們應該有選擇地進行借鑒。對于那些與我國歷史和國情相近的國家在稅收歸屬權劃分方面的成功經驗，我國在建設和完善稅收體系時是可以參考和學習的。

1.2.2 國內研究現狀

1.2.2.1 對地方稅權劃分的研究

以往，我國對財政分權理論的研究主要集中在其對政治經濟社會產生的影響上。政府間的財權劃分是指財政收入在各地地方政府之間的劃分。目前，稅收占財政收入的絕大部分，由國家統一征收，然后再在中央財政和地方財政之間進行劃分。國內的專家學者對財政分權理論有很多有益的探索，如鮑靈光（1998）認為財政分權，既能在一定程度上達到預定的目標，也能帶來后續的社會經濟政治利益。陳冬紅（2005）認為研究財政關系是財政學的一個重要內容，我國政府間的財政關系處在非規范化的運行中，還需要繼續分權。喬寶云（2002）認為財政分權一方面對經濟增長有很好的促進作用，另一方面也會引起地方政府財政資源分配的不均衡問題。高茹娟（2008）認為由中央政府出政策、地方政府出資金的不正常現象依然存在。譚博文（2012）認為財政權力劃分的不明確性，會導致中央與地方政府對公共事務分配的規范性問題。政府間的財政支出劃分必須遵守受益原則、行動原則和技術原則，還需與其事權劃分的口徑保持一致。以上學者都提出，為了保證各級政府履行各自職責，應根據事權確定其相應的財權，采用分稅制方法來明確中央和地方財政收入的范圍。分稅制即是由中央和地方將一個國家的全部稅種予以劃分，通過稅種的劃分形成中央與地方的收入體系。

針對稅權劃分應該是集權式的還是分權式的，目前我國學者主要從三個方面來考慮：一是按照稅收歸屬權衡量稅權劃分。潘明星（2010）、董偉（2013）等學者主張分權，提出應該在稅收基本法中明確地方收益權的主體地位，以限制中央政府調整稅收歸屬的隨意性。二是通過分析分稅制后地方出現的問題來重新衡量稅權歸屬。多數人主張分權的原因主要集中于分稅制的實施帶來了地方財權與事權的不匹配。隋曉（2002）認為分稅制后中央對地方稅收管理權限的集中，嚴重削弱了地方政府的主動性和積極性。郝碩博、李上炸（2009）認為分稅制帶來了中央的高度集權，只有適度地分權才能減輕地方因財力不足而依靠預算外資金維持事權的問題。主張集權的學者主要從中央有宏觀調控的能力，同時可以調節地區間收入分配差距的角度考慮。楊斌（2006）認為地方政府擁有立法權，會出現地方政府在稅收問題上的各自為政，削弱了中央的權威。為了維持地方政府稅負的相對均衡，應將立法權集中在中央。馬海濤、姜愛華（2011）認為稅權配置應以集權為主，適度分權，以法律形式相對穩定稅權配置。湯貢亮、何楊、李俊英（2012）提出應該確保中央稅權的主導地位，賦予地方政府一定的稅收立法權。三是依據稅種特點來衡量稅權歸屬。蔡紅英（2008）和郝碩博、李上炸（2009）認為應將地方稅特征明顯的稅種的立法權、收入權、征收權下放給各省級政府。董偉（2013）認為應該將覆蓋范圍廣且對宏觀經濟影響較大、稅基流動性較強的中央稅和共享稅的稅收立法權集中于中央，將區域性特征明顯、具有地方特色的稅種的立法權劃為地方政府管理。

1.2.2.2 對地方主體稅種的研究

目前對我國地方主體稅種的研究中，各個學者的觀點也各不相同。陳弓（2012）認為房地產具有不動產的優良屬性，開征房產稅還可以調節收入分配的差距，遏制社會財富兩極分化的趨勢，讓持有更多更大房產的人群承擔更多的稅收，所以房地產稅是比較理想的地方主體稅種。鐘文智（2013）認為應該發揮地方資源優勢，為資源富足地區構建穩定的支柱財源，主張將資源稅作為地方主體稅種。林穎、歐陽升（2014）認為應將消費稅建設為地方的主體稅種，改為在零售環節征稅，優化商品勞務稅。楊衛華、嚴敏悅（2012）認為應將企業所得稅作為地方主體稅種，是因為企業所得稅擁有其作為地方主體稅應該具備的一些特點：首先稅基寬廣，收入穩定，組織收入功能比較強大；其次稅源在地區間的分布比較均衡，而且也方便地方征管。還有一些學者認為主體稅種的選擇應該是不同稅種的組合。趙靈萍（2012）認為應該提高房產稅收入在地方稅收中的比重，開征遺產贈予稅，將房產稅和遺產稅一并作為我國地方的主體稅種。杜津宇（2016）從財政分權的視角重新審視了我國地方稅體系建設的現狀，以地方政府的受益性和掌握信息的有效性為判斷標準，提出房產稅和個人所得稅適合作為地方的主體稅種。

1.2.2.3 對稅收征管的研究

我國學者對稅收征管的研究主要有兩個角度，一個是稅務機構設置的角度，另一個是稅收征管中資源共享的角度。我國學者在對稅務機構設置的研究上已基本達成共識，普遍認為我國原有的稅務機構設置冗雜，稅收成本膨脹，稅務機構效率低下，增加了納稅人的納稅成本和心理負擔，不利于稅收征管。吳旭東（2005）提出在國稅和地稅分設格局下，應該合并兩局的稽查機構，形成與國稅平級的稅務稽查局，再將地稅局合并到財政局，形成財政局、國稅局、稽查局三足鼎立的新格局。王德平（2009）認為國稅和地稅征收機構分設不僅會帶來征稅成本和納稅成本的增加，還會因為國稅和地稅征收機構分設導致納稅評估和納稅檢查頻次增多，加重納稅人的心理負擔。梁俊嬌、王穎峰（2009）借鑒美國聯邦稅務局機構設置的經驗，提出我國應該精簡稅務機構設置，實行扁平化專業化管理，將稅務機構內部按功能分為四個部門：征管局、稽查局、納稅人服務處、辦公室。在稅收征管過程中，對于國稅和地稅征收機構資源共享是否充分方面，學者們的觀點趨向于國稅和地稅征收機構之間資源共享率低，不能實現信息的實時共享，影響了稅收征管。針對資源共享不充分的問題，谷成（2004）認為應該按照經濟區域而不是行政區域設置稅務機構，這樣做才能夠實現經濟與稅收的匹配，同時可以實現硬件設備、信息資料等資源的共享。梁俊嬌、王穎峰（2009）認為我國缺少一個獨立的、全國性的稅務數據信息管理中心來負責稅收數據信息的搜集管理以及信息化網絡的更新和維護工作。

1.2.2.4 總體評價

國內學者側重研究1994年分稅制改革后政府間事權和財力的劃分，通過對其所導致問題的剖析來探討重新匹配我國中央與地方政府間事權與財力的對策。“營改增”改革后各學者針對其影響又提出了各類看法，普遍認為該改革對于避免重復征稅、降低企業稅負、促進經濟發展有利。其中經過對比各行業“營改增”前后稅負的情況以及各地區財政收入的變化，針對可能出現的稅負提高和地方財政收入減少等問題提出了相應對策。宏觀上看，這些理論都比較成熟和全面，但這些理論在主體稅種方面的探討并不是很系統完整的，大多側重從理論或者數據方面分析各個稅種，對主體稅種的理論和實證的全面分析顯得有些不足。從學術界對于“營改增”改革后地方稅收體系構建的研究情況來看，多數是較為宏觀的理論成果，而且大多是站在全國或某行業全行業的角度進行分析并提出對策建議，單獨以某個省份作為切入點對“營改增”實行后地方政府財力變化情況進行估算和劃分的研究很少。故本書以四川省為樣本進行細化深入探究，就“營改增”對地方財力水平的影響，并結合我國目前社會經濟發展中的熱點問題，對中央和地方政府在稅收體系建設問題上提出對策建議，對于評析“營改增”后財稅體制改革措施以及完善地方稅收體系的構建都有良好的借鑒意義。