- 政府投融資平臺轉型實操
- 鄧海虹
- 6955字
- 2020-04-14 20:49:30
第二節 厘清既有優勢
地方政府投融資平臺的轉型之路,絕非坦途。但推動轉型勢在必行,避不開也躲不掉,唯有迎難而上,以問題為導向,敢啃硬骨頭、敢涉深水區,才能真正地推動地方政府投融資平臺搶抓機遇,“換道發展”,迎來新的春天。
一方面,外部環境的壓力日益緊迫——
2010年,國務院發文要求對投融資平臺的債務狀況進行清理;2014年,國務院再次發文要求剝離投融資平臺為政府融資的職能。隨后,相關部委多次聯合發文要求規范地方政府舉債融資行為,推進地方投融資平臺公司市場化轉型。隨著壓力逐步傳導,各地方政府也頻繁發文要求投融資平臺公司加快市場化轉型。
據不完全統計,2017年,廣東省、江蘇省、重慶市等多個省、直轄市先后發文要求地方政府投融資平臺加快建立現代企業制度、實現市場化運營,不再承擔地方政府舉債融資職能,無錫市、南通市等市也緊隨其后發文推進。2018年,陜西省、青海省等省陸續發文,要求投融資平臺加快市場化轉型,不再承擔地方政府舉債融資職能。
另一方面,公司內部也有推動發展的現實動力——
平臺公司轉型是地方政府進行資源重組分配的過程,也是市場資源再分配的過程。然而,市場需求有限,誰能搶抓機遇、適時轉身,搶先朝著市場化轉型,誰就能先期搶占市場份額,獲得較好的發展環境和條件,誰處在重組過程中誰就能獲得更多更優質的資源,誰左右觀望、轉型滯后,誰就可能遭遇被先行公司吞并或被市場邊緣化的風險。事實上,一些地方政府投融資平臺已成功轉型,為業內提供了良好范例。
比如,莘州投資集團的轉型發展,就是一個區縣級投融資平臺轉型的成功案例。山東莘州投資集團前身是莘縣政府設立的順達國有資產經營有限公司,注冊資金1億元,承擔為莘縣政府代融資、代建設、代償債的職能。轉型前,順達國有資產經營公司職能定位不清、融資能力不足等問題顯著,融資能力難以滿足當地基礎設施建設的需要。莘縣政府抓住轉型契機,通過頂層設計將縣轄區內公益性公司整合,組建集團化公司,再將優質資產土地房產等注入集團內。2013年7月,順達國有資產經營有限公司最終完成重組,新集團更名為山東莘州投資集團有限公司。
莘州投資集團成功實現了資產從1億元到100多億元的“轉身”,2016年實現盈利1.5億元。截至2018年2月底,該集團總資產達142.9億元,資產總量位列區域國有資產第一,經營范圍包括市政、城建、自來水等項目,從單純的投融資平臺公司一躍成為現代化的大型集團。這就是一個成功抓住轉型契機、實現平臺公司跨越式發展的典型案例。
從一些已經成功的轉型案例中,我們可以得到以下啟示。
一、明晰自身“定位”,明辨發展“方位”
轉型發展是平臺公司20多年來面臨的一次巨大變革。處于轉型期的平臺公司應該首先明確“我是誰”“我從哪里來”“要到哪里去”等一系列問題。對此,必須進一步明確平臺公司的歷史定性、發展過程和轉型目標,進而明確轉型的起點和方向,找到轉型發展的重要節點和關鍵任務。
(一)平臺公司的歷史定性
2010年6月國務院發布的《關于加強地方政府投融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發[2010]19號)(以下簡稱國發19號文),2010年7月財政部、發改委、中國人民銀行和原銀監會聯合發布的《關于貫徹國務院關于加強地方政府投融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》(財預[2010]412號文),以及2011年6月原銀監會發布的《關于地方政府投融資平臺貸款監管有關問題的說明》,都分別定義過政府投融資平臺的性質。
國發19號文將投融資平臺界定為“由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立,并擁有獨立企業法人資格的經濟實體。”財預412號文增添了投融資平臺還需具有政府公益性項目投融資功能。而原銀監會的說明則側重于其償債功能,強調“地方政府投融資平臺是由地方政府出資設立并承擔連帶還款責任的機關、事業、企業三類法人”。這一概念下,投融資平臺只是名義借款人,真正還款人是地方政府。
綜上可見,地方政府投融資平臺是由政府及其部門等以公有財產出資的,具有政府公益性項目投融資職能,并承擔償債責任,具有法人資格的經濟實體。
然而,投融資平臺雖然表象具有法人資格,但從組成形式到實際功能,其與公司法意義上的法人概念大相徑庭。《公司法》規定,公司必須具備獨立的財產、獨立的組織機構和獨立承擔法律責任三個特征,而地方政府投融資平臺均不具備。
首先,投融資平臺只對資產享有名義控制權,不具備獨立支配權,地方政府作為出資者仍直接或間接控制投融資平臺的資產。其次,投融資平臺沒有按照公司法的要求建立現代企業制度。主要負責人由地方政府委任,在機構運行上遵循地方政府指令,缺乏獨立的經營決策。再次,投融資平臺的債務由政府進行擔保,不獨立承擔責任。同時,《公司法》還要求公司具有營利目的,而投融資平臺承擔的是公益性融資服務職能,自身不具備營利目的。
究其實質,投融資平臺名義上是獨立的公司法人,實際上卻由地方政府進行控制;名義上是公司舉債,實際上由地方財政為其提供隱性或直接擔保;名義上是營利,實際上是公益,投融資平臺只是借用了公司的組織形式,并不具備公司的實質特征。
(二)平臺公司發展的歷史沿革
1994年分稅制改革后,地方政府為解決基礎設施建設經費缺乏等難題,設立具有基礎設施建設公益性職能的投融資平臺,進行投融資。在1997年和2008年兩次國際金融危機中,中央政府為了刺激經濟增長,掀起了兩輪基礎設施建設的浪潮,投融資平臺趁勢而起、蓬勃發展。2009年,央行和原銀監會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》(銀發[2009]92號),提出支持有條件的地方政府組建投融資平臺,發行企業債、中期票據等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。結合同時期貨幣政策相對寬松等因素影響,投融資平臺快速擴張。截至2010年年末,全國地方政府投融資平臺共有1萬余家,比2008年年末增加了約四分之一。
擴張如此迅猛,風險隱患亦日益積累。一方面,投融資平臺依靠政府信用擔保大量舉債,導致地方政府隱性債務激增。另一方面,地方政府對平臺公司資金監管不到位,所融資金去向和使用不夠清晰。針對以上情況,2010年,國務院下發《國務院關于加強地方政府投融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發[2010]19號),要求地方各級政府對投融資平臺債務進行全面清理,做到“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”,以此為標志,揭開了限制投融資平臺融資職能的序幕。而后,發展改革委、財政部等相關部門又相繼發文,推動清理投融資平臺債務。
2014年4月,國務院批轉發改委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》,提出“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制,剝離投融資平臺公司政府融資職能”的意見。同年,新《預算法》突破地方政府舉債法律約束,為地方政府舉債融資打通了出口。9月,國務院發布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號),規定“剝離投融資平臺公司政府融資職能,投融資平臺公司不得新增政府債務”,明確劃清政府與投融資平臺的界限,政府債務只能通過政府及其部門舉債,不得通過投融資平臺舉債。
至此,地方政府投融資平臺轉型已迫在眉睫。
(三)平臺公司轉型后的定位與使命
2017年12月,財政部發布《關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》,支持轉型后的國有企業依法合規承接政府供應性項目。2018年3月,國家發展改革委發布《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》,要求分類穩步推進地方投融資平臺公司市場化轉型,剝離政府融資職能,支持轉型中的投融資平臺公司及轉型后的公益類國企依法合規承接政府公益類項目。
以上文件要求平臺公司不再承擔政府融資職能,向市場化經營轉型,繼續依法承接政府公益項目,仍具有公益性質。平臺公司轉型后作為獨立的市場主體,要在承接公益性項目的同時實現盈利,維持公司的正常運轉和發展,決定了其經營內容不能僅限于公益性的基礎設施建設領域,而應結合營利項目,拓展經營渠道,發揮公有制經濟主導地位,更加深入地參與到地方經濟以及民生建設中來。相應地,平臺公司的職能也應從單一的“代融資、代建設、代還款”,發展成為涵蓋多種民生項目,覆蓋生產、建設、運營整體環節,統籌規劃區域產品和服務,全面服務地方經濟發展。
應該說,進一步明確平臺公司轉型后的定位和使命,至關重要。遵循這一思路,株洲市城市建設發展集團有限公司成功實現了轉型發展,其經驗值得借鑒。
株洲城發集團是經株洲市政府批準設立的國有獨資大型城建類企業,于1999年成立。2009年,株洲市政府主導將全市城投企業進行全新定位,資產資源進行整合重組。株洲城發集團在此次資產重組過程中,將市辦公樓、公園、教育資源整合到集團內部,資產規模迅速擴大到100多億元。
轉型后,株洲城發集團實現了由基礎設施建設平臺,向城市綜合解決方案供應商轉變。過去,株洲城發集團成立的目的是替政府進行城市基礎設施建設的“代融資、代建設、代償債”,轉型后轉變成獨立的市場投資主體,從過去的城市建設者轉變為城市綜合運營服務者,經營范圍涉及城市基礎設施投資建設、房地產開發、公用事業投資經營、城市資源開發經營、資本運作五大板塊,深入服務區域經濟,取得了良好的效果。
二、立足國企屬性,搶抓轉型機遇
平臺公司推動轉型發展,既是挑戰,也是機遇。地方政府投融資平臺需客觀地審視自身具備的有利條件,時代賦予的發展空間和政策給予的優厚待遇,確定企業轉型過程中的有利因素,抓住轉型發展的歷史機遇,找到順利“轉身”的突破口。
(一)深挖國企屬性,發揮自身優勢
多年來,投融資平臺深度服務地方經濟,為地方基礎設施建設發展做出了重要貢獻。轉型后,投融資平臺雖然不再為地方政府承擔投融資的職能,但其與生倶來的國有經濟屬性,仍然是其推動轉型的有利條件。
1.具有良好政企關系
在轉型過程中,地方政府對投融資平臺轉型的支持力度,是決定平臺公司轉型能否成功的重要因素之一。根據2013年審計署公布的數據顯示,地方政府投融資平臺管理著地方國有企業資產50%左右,個別省市甚至接近或超過80%。平臺公司作為掌握地方經濟重要組成部分的經濟實體,其轉型成功與否也影響著地方經濟的發展。可以說,平臺公司與地方發展息息相關。
平臺公司作為地方政府職能的延伸,由地方政府成立,依托政府信用,服務地方經濟,本身就具有良好的政企關系。在轉型后,平臺公司也應維持與地方政府之間的良好互動合作關系。地方政府作為平臺公司的股東,仍然是平臺公司的主要服務對象和業務來源,平臺公司既要理順與地方政府之間的管理和財務界限,又要延續原本與地方政府之間的良好合作關系,為轉型后的發展尋求更大的空間。
應該看到,在尋求地方政府支持和合作方面,平臺公司優勢明顯,一方面,轉型后的平臺公司仍然具有服務地方經濟和公益事業的天然屬性,出于關注民生、發展經濟的需要,地方政府會優先考慮平臺公司的合理需求;另一方面,平臺公司長期服務于地方政府,對于政企之間的溝通與合作駕輕就熟,對于準確理解地方政策導向、把握實際需求方面有著獨特優勢。
2.金融資源較為雄厚
平臺公司作為地方政府的融資渠道,積累了大量的金融資源。一是與金融機構長期合作,建立穩定的合作關系;二是熟練掌握諸如信貸、發債等金融工具的使用方法,能夠運用多種金融工具為公司運行提供資金支持,保證投融資平臺有效運轉。
資金保障是平臺公司成功轉型的重要因素。平臺公司一方面要充分利用與金融機構長期合作建立的良好關系,為平臺轉型尋求穩定的經濟支持;另一方面,需進一步利用轉型契機,積極拓寬融資渠道,在原本借貸等基礎融資方式上,構建全方位、立體式的融資渠道,通過股權融資、資產證券化等方式,多方面增加收入和現金流,降低資產負債率,為平臺公司轉型的后續發展提供有力保障。
(二)順應發展大勢,緊跟時代浪潮
地方政府投融資平臺產生于1994年的分稅制改革,成長于兩次國際金融危機,其發展、繁榮離不開時代給予的機遇。當前,投融資平臺在面對市場化轉型要求時,亦需科學研判時代潮流,順勢而為、乘勢而上,找到轉型發展的突破口。
1.研判時代潮流,確定企業高定位
黨的十九大對于我國所處階段、社會主要矛盾和奮斗目標做出了最新的論斷,是我們對時代和社會需求進行判斷的出發點:“經過長期努力,中國特色社會主義進入了新時代,這是我國發展新的歷史方位”,“從現在到2022年,是全面建成小康社會決勝期。”這為包括地方政府投融資平臺在內的各行各業指明了發展的方向。
緊扣當前社會主要矛盾,投融資平臺應在現階段快速實現轉型,不能“等、拖、靠”,與發展機遇擦肩而過。與此同時,投融資平臺轉型后應作為公有制經濟的重要組成部分,承擔起相應的使命職責,切實推動區域與區域之間、區域內部更平衡、更充分地發展,更好平衡各類資源充分滿足人民日益增長的美好生活需要。
2.服務“一帶一路”,融入全面開放新格局
黨的十九大報告提出,中國開放的大門不會關閉,只會越開越大,要以“一帶一路”建設為重點,堅持引進來和走出去并重。
當前,我國對外投資已經超過引進外資,平臺公司應積極響應建設“一帶一路”的要求,站在全球化的角度,以開放開明、包容并蓄的態度審視自身發展狀況和內外部環境,朝著全面開放時代要求的方向進發,不斷拓展服務空間,做好產品的輸出和輸入,更要做好資本的輸出和引進,從資產管理跨越到資本管理,實現產品和產業結構的調整和升級,抓住時代賦予的發展機遇。
3.發力市場化經營,適應市場經濟環境
黨的十八屆三中全會提出,“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用”。這使政府與市場從“限定市場、余外政府”向“限定政府、余外市場”轉變,政府供給公共產品的職能嚴格限定于非競爭性的純粹公共產品領域,加強市場機制作用于社會產品供給領域、擴大在準公共產品領域的作用。投融資平臺從政府準分支機構的角色中脫離,成為真正的市場主體,亦是把握好政府與市場關系的重要體現。
黨的十九大報告提出,“堅持社會主義市場經濟改革方向”,“加快完善社會主義市場經濟體制”,并指出“經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點,實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰”。投融資平臺作為公有制經濟的一部分,同樣應以平等經營主體的身份參與市場活動,同樣面臨市場競爭和企業優勝劣汰,需要時刻充滿競爭和危機意識,以更為積極主動的姿態參與到市場經濟活動中。
(三)用好相關政策,對接轉型目標
中央和地方政府高度重視全局性的投融資平臺的轉型問題,一方面,為平臺公司轉型指出了方向;另一方面,也從政策層面為平臺公司提供了指引和指導,放寬政策條件,助其順利轉型。
1.抓住城鎮化建設契機,做好業務轉型
2014—2020年是我國新型城鎮化建設的關鍵階段,新型城鎮化是最大的內需潛力所在,是推動經濟更好發展的重要動力。2018年3月,國家發展改革委發布《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》,明確分類穩步推進地方投融資平臺公司市場化轉型,剝離政府融資職能,支持轉型中的投融資平臺公司及轉型后的公益類國企依法合規承接政府公益類項目,這是對平臺公司轉型在政策層面的明確支持。
投融資平臺應當積極抓住深化城鎮化建設的機遇。一方面,城鎮化速度和質量的提高,要求有更為完善的基礎設施配套,平臺公司在基礎設施建設投資業務方面積累了豐富的經驗,可以延續原有經營主業;另一方面,新型城鎮化建設需要更全面更高品質的公共服務,帶來了更大的市場空間,有助于平臺公司借此東風向區域產品服務提供者的角色轉變。在推動新型城鎮化建設過程中,地方政府投融資平臺應當發揮自身優勢,找準業務方向,深入區域基礎設施和公共服務的領域。
2.推動供給側結構性改革,搭建金融與實體經濟的橋梁
推動供給側結構性改革,旨在調整經濟結構,使要素實現最優配置,提升經濟增長的質量和效益。黨的十九大報告提出,以供給側結構性改革為主線,推動經濟發展質量變革。全國第五次金融工作會議要求,金融工作要圍繞“服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革”的主線開展,“把更多金融資源配置到經濟社會發展的重點領域和薄弱環節,更好地滿足人民群眾和實體經濟多樣化的金融需求”。應該看到,地方政府投融資平臺正是溝通金融與實體經濟的天然橋梁。
平臺公司一方面能服務地方基礎設施建設、公共產品服務等地方經濟社會發展的重點領域和薄弱環節;另一方面聯系著金融機構和資本市場,通過各類金融工具為實體經濟服務。
3.融入國家戰略,推動區域協調發展
黨的十九大報告提出,“實施區域協調發展戰略”,“建立更加有效的區域協調發展新機制”,目標在于縮小基本公共服務差距,補足城鄉區域間資源配置不均衡、硬件軟件不協調、服務水平差異較大等短板,提高各地區群眾服務可及性,實現城鄉區域間基本公共服務均等化。
實現區域協調發展,極為重要的一條就是實現區域內和區域間的公共服務平衡化,這為投融資平臺轉型后的業務發展提供了大有作為的空間。一方面,平臺公司應該以全局化的視角審視區域和全國經濟發展水平,向先進地區學習,提高本地基礎設施建設以及產品服務供應的質量和水平;另一方面,平臺公司應關注本地經濟發展,平衡城鄉差距,協調資源以及軟硬件配置,提供全面和平衡的公共服務。
總體來看,地方政府投融資平臺應將轉型作為跨越性發展的重大契機,向區域基礎設施和公共服務綜合提供者轉變。