第一節　正視轉型困境

政府投融資平臺在運作中存在的問題由來已久，在地方政府城市基礎設施建設需要持續加大的背景下，平臺公司的風險隱患一直隱而不發，并且在此前兩次金融危機中，各種風險不斷累積。直至中央提出要清理地方政府債務、剝離平臺公司政府融資職能，這一重要隱患才引起重視。2010年至今，從中央到地方連續發布推進政府投融資平臺市場化轉型的相關文件，投融資平臺公司的轉型日趨緊迫。

轉型絕非易事，投融資平臺公司所面臨的困境不容小覷，主要體現在金融資本、組織結構、轉型方向三個方面。

一、金融資本困境——企業生存層面的困難

自創立之始，政府投融資平臺就以政府信用為背書，承擔為地方政府融資償債以及推動基礎設施建設的職責。推動投融資平臺市場化轉型，就意味著平臺公司將以獨立主體的身份存在于市場經濟體系中，完全競爭、自負盈虧、自擔風險。實現這一“轉身”，更好地解決平臺公司積存債務數額巨大、新增融資困難、現有融資結構不合理等金融資本方面現存的問題，勢在必行。

（一）存量債務償還壓力大

政府投融資平臺由各級地方政府及部門出資成立，在運行過程中依靠政府信用進行融資，到期債務一般由地方政府財政撥款、補貼及相關配套款項進行償還，從而導致其對地方財政的依賴性較高。

2014年頒布的《預算法》與國務院發布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發［2014］43號）文件，規定“剝離投融資平臺公司政府融資職能，投融資平臺公司不得新增政府債務”，明確劃清了政府與投融資平臺界限，政府債務只能通過政府及其部門舉債，不得通過平臺公司舉債。

2014年，財政部發布的《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法的通知》（財預［2014］351號）進一步明確了政府承擔債務的責任范圍，除地方政府債券和清理甄別認定的2014年年末非政府債券形式存量的政府債務之外，地方政府不再對投融資平臺公司的債務負責。

此上文件重新界定了地方政府與投融資平臺之間的職能和債務承擔范圍。一方面，投融資平臺不再承擔地方政府融資職能；另一方面，除已經厘清界定的部分外，地方政府也不再為投融資平臺的債務負責。地方政府投融資平臺因此面臨獨立償還大量積存債務的巨大壓力。

（二）實現新增融資困難多

轉型后，投融資平臺不再承擔地方政府融資職能，成為獨立的市場主體，這意味著平臺公司的新增融資必須以投融資平臺公司自身資本和信用為基礎進行融資，不能再由政府信用進行擔保。

從現實角度看，投融資平臺公司自身的屬性尚不同于一般市場主體。投融資平臺成立的目的是為地方政府承擔“代融資、代建設、代償債”的職能，因此，承接了大量公益性基礎設施的建設和維護工作。即使成功轉型，也必須繼續推動相關公益性業務，正是這部分非營利性項目會導致投融資平臺的總體盈利能力降低、現金流量減少，在一定程度上限制了平臺公司新增融資的能力。

（三）融資結構較為單一

在融資方式上，投融資平臺公司還存在融資手段相對單一、融資期限錯配等問題。

目前，銀行貸款依然是投融資平臺最主要的融資渠道。據統計，平臺公司一半以上的項目融資來源于銀行貸款，所融資金絕大部分用于城市基礎設施建設項目，依靠地方政府進行隱性擔保和償債。轉型后，政府投融資平臺需依靠自身資產為非營利性的公共基礎設施建設向銀行進行貸款，其舊有融資手段是否依然有效尚且存疑。

在融資結構設計上，投融資平臺公司存在存貸款期限錯配問題。公共基礎建設運營資金投入期限長、成本收回慢，而銀行貸款的期限普遍比項目施工回報的期限短。銀行貸款資金來源短期化遭遇資金使用長期化，使一些投融資平臺“借新債還舊債”，又進一步加劇了現金流不足的難題。

二、組織結構困境——企業制度層面的障礙

長期以來，政府投融資平臺在內部管理結構上采取“政企不分”的模式，其內部治理結構與現代企業制度嚴重不符。這是投融資平臺在轉型過程中必須解決的重大問題。

（一）公司運營不獨立

政府投融資平臺是依據公司法規定成立的公司法人，然而，其在實際運營中依然存在公司資產和業務經營不獨立的情況。

政府投融資平臺是由地方政府及其部門出資設立的，公司的財產性質為公有制。投融資平臺雖然名義上對出資資產具有控制權，但在實際經營中需聽從地方政府安排，由地方政府直接或者間接支配公司資產，投融資平臺資產不具備獨立性。

在公司運營方面，投融資平臺的職能是分擔地方政府的事權和融資壓力；在經營方面，則由地方政府根據當地經濟發展需要，向投融資平臺下達行政指令安排任務，平臺公司負責具體實施。平臺公司的發展和運營不具備獨立的目標和計劃，而是以完成地方政府交辦任務為目標，并不考慮公司自身發展和經濟效益。

（二）人員任免行政化

政府投融資平臺在公司內部人員組成和任免方面，同樣與地方政府緊密相連。

投融資平臺的主要負責人和財務人員皆由地方政府直接委派，人員變動采取任期制，且相對頻繁。由于投融資平臺承接項目從融資到施工完結周期較長，容易出現因負責人變動導致項目進展和結算不夠順暢的情況。

投融資平臺的主要負責人一般被納入政府組織體系進行管理，甚至由政府部門負責人兼任。在同時兼任雙重甚至多重職務的情形下，投融資平臺的負責人受政府干部管理制度約束，受實現投融資平臺功能的影響，大都將政府安排的任務放在首位，而讓渡投融資平臺的自身利益。平臺公司內部的董事會、監事會等治理體系形同虛設，無法發揮實際作用。

（三）績效考核激勵不足

政府投融資平臺在對一般員工的管理上，存在著績效考核不科學、獎懲制度執行效果差、員工培養體系不健全等問題。

長期以來，政府投融資平臺以完成政府任務為主要考核目標，忽視對經濟效益的考核，在設立考核指標上與轉型后投融資平臺獨立市場主體的要求不符。

同時，政府投融資平臺通常被動接受政府指揮，因此，在對員工的考核上，績效考核和獎懲制度不銜接，對員工的激勵不足。由于投融資平臺轉型前的業務內容相對單一，員工拓展新業務的壓力較弱、技能儲備不足，平臺公司本身也未構建起系統的培訓和晉升通道。

三、轉型方向困境——企業運營層面的難點

政府投融資平臺實現轉型，就是脫離政府融資職能，轉向市場化經營的方向。轉型后，投融資平臺的職能將會發生重大調整，公司經營內容和發展方向也需要重新明確。做好這方面的抉擇取舍，平臺公司面臨的困難可能更多。

（一）資產管理不科學

一直以來，政府投融資平臺的業務體現著政府職能的延伸，其公司資產管理制度與獨立市場主體的要求不符。

由于投融資平臺承擔當地政府融資與公益性項目的建設，且依靠政府進行融資和償債，在對資產的劃分上，往往是依托項目成立管理小組，并不以“是否盈利”來劃分資產屬性，管理的針對性較弱。在平臺資金管理方面，因為平臺公司與政府的聯系緊密，因而政策性過強，對資金來源與運用、本息償還、償債資金渠道等方面難以進行確切的計劃安排。

同時，投融資平臺風險預警管理機制普遍缺失。沒有建立風險預警機制及償債備用措施等較為系統全面的風險防范和救助機制；沒有建立內部審計部門和相關機制，無法對平臺公司內部的債務規模、債務組成結構和安全性等進行定期審計評估；沒有針對潛在運營風險制定防范措施及應急預案。

（二）職能定位不明晰

政府投融資平臺原本承擔著為地方政府“代融資、代建設、代還債”的職能，實現市場化轉型，必然要求投融資平臺與政府信用“脫鉤”。投融資平臺作為獨立的市場主體，不再承擔政府融資職能，其市場定位必須重新調整、明確。

目前，已經開始轉型的政府投融資平臺在重新定位時，選擇了幾種不同的路徑：有的通過增加實體業務，轉型為實體國有企業；有的通過整合區域資源、擴充服務鏈，成為區域性實體運營商；還有的通過高端定位，實現資本和資產的同時運營。在具體實踐中，各平臺公司應根據自身條件，更好地選擇平臺轉型后的職能定位。

（三）新增業務不熟悉

政府投融資平臺進行市場化轉型，意味著平臺公司的業務將不限于融資和基礎建設領域，將會新增營利性經營業務，實現企業的“自我造血”功能。轉型前，地方政府投融資平臺并不將盈利作為經營目標，也未涉足過競爭性領域，對新業務、新市場不熟悉，是轉型后平臺公司必然面對的挑戰。

投融資平臺公司成為市場主體后，自主經營、自負盈虧、獨立承擔經營風險，政府財政將逐漸切斷對其的資金支持。如何在繼續承擔公益性項目的同時，實現收支平衡和企業盈利，對投融資平臺來說同樣是個考驗。

應該看到，轉型前，投融資平臺業務相對單一；轉型后，平臺公司作為獨立的經營主體，其業務范圍將不再局限于建設領域，將會參與到市場競爭中，增設新的營業方向和內容。對此，投融資平臺一方面存在資金運營壓力，一方面存在人員能力素質不足的問題，急需對新增營業內容進行前期調研和能力儲備。