四、美麗宜居鄉村建設存在的主要問題

從上面的現狀分析可見，近些年在北京市“5+3”（即“五項基礎設施”和“三起來”工程）、山區搬遷、煤改清潔能源、“兩田一園”高效節水、百萬畝造林、京冀生態水源保護林等政策工程支持下，農村地區人居環境治理、基礎設施與生態環境建設取得了巨大成效，顯著改善了農村地區生產生活條件，美化了農村環境，強化了農村地區生態服務功能，為促進農村地區經濟社會發展奠定了堅實基礎。但是，我們也要看到，在北京城市總體功能“四個中心”的新定位下，在建設國際一流的和諧宜居之都的新目標下，在北京市城鄉一體化發展與京津冀一體化發展的新背景下，破解特大型城市發展及區域協同發展難題對全市農村基礎設施建設及管理、農村生態環境建設提出了新的更高要求，美麗宜居鄉村建設中還存在一些問題亟待解決，主要表現在：

（一）人居環境治理還存在突出短板

1．農村疏解整治任務依然艱巨

近年來，北京不斷加大對郊區農村的建設投入，農村基礎設施和人居環境總體上得到了很大改觀，但是，在局部、在細節上，違法占地、違法建設、違法經營行為和農村環境“臟、亂、差”問題依然突出，突出表現在違法建房、占道經營堆物、車輛亂停、亂設攤點、村容村貌無序混亂等。例如，第一道綠化隔離地區部分村莊仍然存在拆遷騰退和人口疏解任務，公共服務設施和市政基礎設施還不完善，社區服務管理水平亟待提升，存在一定的安全隱患；第二道綠化隔離地區部分村莊也存在疏解騰退、減量發展的任務，綠化美化水平需要進一步提高。此外，打擊違法建設的“大棚房”任務依然艱巨，一方面“大棚房”建設隱蔽性強，底數仍然不清；另一方面問題大棚數量多，目前已通過全拆或拆除違法占地部分等措施整改到位的約1／4，剩余“大棚房”拆遷或整改工作量大。

2．農村環境治理理念和技術有待突破

當前農村環境保護，仍存在簡單照搬工業和城市的污染治理模式的傾向，在一些領域，存在過度依賴工程技術的情況，對農業農村環境保護的特有規律認識不夠，適合農村生產生活條件的生態治理模式、技術體系尚需建立完善。例如，目前農村污水處理較多采用在城市普遍推廣的生化處理工藝，全市單村、聯村建設運行的污水處理設施中采用膜等生化處理技術的設施占88.6%，生態處理工藝僅占10.1%，生態治理及循環利用技術使用較少。膜的使用壽命為5～8年，不合理使用壽命更低，而且更換膜成本高。同時北京市農村地區污水處理受污水收集、處理工藝、運行等方面的影響，農村地區污水處理實現全面達到現行標準存在一定困難，農村地區生態處理工藝和技術有待進一步推廣。太陽能路燈蓄電池、農村廁所（戶廁、公廁）冬季使用等也存在類似問題。

3．農村基礎設施建設依然存在諸多不足

在部分山區，安全飲水、農村污水處理、農村廁所、垃圾資源化利用、交通路網、電力設施、郵政快遞等方面，仍然存在諸多短板，與人民對美好生活的追求仍有較大的差距。主要是因為農村基礎設施資金投入不足、建設標準偏低、管護水平不高等。以農村公廁為例，按照管理維護費用標準計算，新農村6000余座公廁年維護費用應在2.18億元左右，但實際投資只有0.96億元，不足一半。以鄉村公路為例，建設標準普遍較低，公路路面窄，目前路面寬度指標達到國家雙車道四級公路標準的僅占16%，路面寬度沒有達到本市技術文件最低標準要求（5米）的道路占比達35%。鄉村公路養護也有待加強，目前本市鄉村公路大修比例僅為3.3%，與交通部要求的7%有較大差距。在交通部統一部署的安全生命防護工程隱患治理行動中，全市共排查出鄉村公路隱患點3萬余處近3000公里。因為建設標準低、建設時間過長以及養護管理不及時等原因，村莊內道路路面破損情況也較為嚴重，約有40%的村莊主要街道有不同程度破損，尤其是水泥混凝土路面出現裂縫、塌陷和起砂現象較多。另外，全市尚有極少量山區行政村未通公交（按照交通部“建制村村委會距公交站點低于2公里”的標準排查），個別山區群眾出行仍然不便。此外，農村郵政快遞設施的缺失破損較為普遍。

4．偏遠地區基礎設施建設水平相對較低

農村基礎設施建設水平存在明顯的地區差異。城市功能拓展區毗鄰城區，具有與城市設施的連接的便利條件，無論是建設水平還是維護水平均比較高。城市發展新區憑借發展新城的機會，農村基礎設施的發展也積極推進，其建設水平次之。生態涵養區經濟發展水平相對較低，離市區較遠，城市的基礎設施難以延伸至此，因此其建設水平最低。在同一功能區內的不同區之間，因為經濟發展水平和基礎設施投資額的不同，也存在差異。例如，延慶區是距離北京市城區最遠，也是全市基礎設施建設綜合水平較低的區。目前，延慶區主要靠八達嶺高速與北京城區相連，除八達嶺高速沿線外，其他地方的交通還較為不便；近一半的村莊完成了衛生廁所改造，實現雨污分流的村莊僅占24%，還有24%的村莊未能實現垃圾集中處理。廁所改造工程發展不均衡，各區間差距較大。功能拓展區的廁所改造比率最高，功能新區次之，生態涵養區最低。昌平區67%的村莊可以達到公廁常年開放，而房山區只有30%左右的村莊公廁正常使用。山區與平原區、經濟發達地區與經濟薄弱地區的公廁使用與維護存在較大差距。

（二）農村基礎設施管護機制亟待優化完善

1．管護隊伍建設較為薄弱

農村基礎設施運維管護隊伍不健全是現階段農村基礎設施中存在的最主要問題。首先，管護觀念薄弱。農村基礎設施的管護通常以本村農民為主，持有傳統“集體所有、集體管理”的管護思維，自身綜合技能水平較低，許多農民參與建設和管理的積極主動性不高，而且管護和愛護公共設施的意識也較低，應急處理能力也不夠。其次，管護隊伍不穩定。主要原因是農村基礎設施管護人員工作量大、工資水平不高。例如，多數村莊雖然建立了專業保潔隊伍，但人員數量通常較少，而且這部分人員有的還身兼數職或承擔著村里交辦的其他工作任務，造成管護人員不足，管護力度不夠等現象。農村公共服務內容豐富，與老百姓的生產生活息息相關，而且越到基層，事情就越具體，任務就越繁雜，需要投入大量的人力和精力。像垃圾處置、村莊保潔等，更是難啃的“硬骨頭”，極易出現反復。

2．“重建輕管”現象仍然較為普遍

管護機制不真正建立與有效落實，一些基礎設施的效益就難以保證正常發揮，并且許多工程尚未達到使用壽命就有可能報廢。即使有些區、鄉鎮、村設有管護人員、配有管護資金，也存在職責分工不清、管理范圍不定等現象，造成許多公共設施雖然存在，但是實際上已經無法正常使用。而且，由于基礎設施產權歸屬問題，村民自覺維護缺乏動力與意識。“重建輕管”的另一個表現是管護資金缺乏穩定來源。目前北京市農村基礎設施項目建設基本上都是財政直接投資，由于建設時未充分考慮后續的運行維護和物價上漲，設施運轉后往往出現資金短缺的問題。另外，運維資金基本上都是來自市級財政轉移支付和當地政府自籌。由于有些地方政府財政收入有限，日益增多的基礎設施給政府帶來了不小的資金壓力。例如，監測發現，目前北京市農村有近30%的污水處理設施未運行或間歇運行；部分村莊不重視公廁運行管理，存在公廁不潔、損壞不修復、不開放等問題；近年來得到維護的街坊路只有8000多萬平方米，仍有20%的農村街坊路未得到維護和維修，致使一些村莊的街坊路坑洼不平，破損較為嚴重；全市太陽能路燈電池更換也缺乏資金保障。

3．統籌力度仍有待提高

農村人居環境治理和基礎設施建設，涉及農業農村生產生活的各環節，包括生活污水處理、農村垃圾處理、飲用水源保護、畜禽污染治理、農藥化肥污染防治、道路交通物流、網絡信息化建設等多項工作，涉及農業、環保、水務、城市管理、衛生計生、交通、電力、城管執法等多個部門，各個職能部門也都履行著相應的職責，落實了管護人員，出臺了考核辦法。但從實際工作推進情況看，在一定程度上仍存在多頭分散投資、建設、管理，缺乏統籌抓總的問題。特別是到了村一級，缺少一個統籌協調的管理機制。統籌力度也遠遠不能適應鄉村振興背景下的農村公共服務運行維護的任務和要求，必須要進行改革。

（三）生態環境保護與修復工作

1．生態環境建設后期工作困難大

從北京市鄉村生態環境建設的任務看，仍存在以下問題與不足。第一，森林資源總體質量和建設水平還有相當大的提升空間，存在大面積的低效林分，突出表現在樹種相對單一、林分結構不合理、密度偏高、林齡組成不合理、林木蓄積量低、森林健康程度不高等幾個方面，三分之二的森林處于亞健康或不健康的狀態。第二，濕地總量少且退化嚴重，目前全市1公頃以上濕地總面積5.14萬公頃，占國土面積的3.13%，低于世界和我國平均水平（世界平均水平為8.6%，全國為5.58%）；并且這些濕地生態質量較低，缺水或無水的濕地占到總數的三分之一，干涸無水的濕地占濕地總面積的近五分之一，生態濕地修復工作量大。第三，清理尾礦廢渣和恢復植被的任務相當艱巨，需要有計劃地對山區淺山、前臉山、干道兩側、景點周邊的關停廢棄礦山地區實施生態修復工程。這些生態建設與修復工作一直在大力推進，后期待開展的通常是實施難度較大的，譬如很多處于偏遠地區，立地條件差、交通不便，建設成本高，或需要較高水平的工程技術作支撐等。此外，部分小流域及水土流失面積未得到有效治理，生態清潔小流域建設任務仍然艱巨等。

2．生態保護任務重資金少

生態保護是一項公益事業，需要從區域、國家、后代的角度著眼考慮問題，需要有上級政府或者國家層面的專項經費支持，但生態保護資金卻極為缺乏。以自然資源保護區為例，由于政府補助資金極為有限，全市絕大部分保護區主要靠門票和服務設施經營收入來維持日常管理，無力進行保護建設，更難以實施資源的嚴格保護。以一綠地區郊野公園為例，目前僅有綠地養護資金補助為每平方米4元，而相比較《公園維護費用指導標準》公園設施維護費每平方米4.2元、公園綠地養護費用特級綠地每平方米15元、一級綠地每平方米9元、二級綠地每平方米6元的標準還存在較大差距，養護管理費嚴重不足。另外，生態保護管理任務艱巨。隨著平原百萬畝造林和綠化美化建設的快速推進，全市森林資源總量持續增長，林地面積達到108.14萬公頃（其中森林面積達到73.45萬公頃），濕地面積5.14萬公頃，保護管理的工作任務非常艱巨。除工作量大、保護資金不足外，還存在精細化管理水平不高、違法侵占等一些難題。

3．補償機制需要進一步健全

為推進北京鄉村生態環境建設工作，市委市政府實施了強有力的生態補償政策，這在發展并鞏固生態環境建設成果時，也為鄉村農民提供了大量就業崗位，促進了農民增收。但是，嚴格的生態環境保護政策，也對產業的要求門檻更高，限制了區域經濟發展。生態涵養區通常是全市經濟發展的薄弱地區和低收入群體的集中地，自身發展能力不足，產業轉型難度大，勞動力和人口外流較多，單靠農村自身解決增收和縮小城鄉差距的難度很大。近年來生態補償標準雖有所提高，但生態補償僅僅是一種初級形式，有待于發展到完善的生態跨區交易機制的成熟階段。如生態林補償只是對集體生態林管護員不完全的工資性補助，不是對全體集體林所有者的補償，未體現生態效益補償的實質和“受益者付費”的原則。生態補償機制還存在標準和范圍上的不完善，如經濟林輸出生態效益，但卻沒有獲得相應的生態補償，在很大程度上削弱了地方政府和廣大村民參與的積極性和主動性。