1.1.2　城市偏向是造成鄉村發展困境的重要原因

城市偏向是指政府部門為實現特定目標而實施的一系列偏向于發展城市部門的經濟社會政策(15)。城市偏向政策在中國的長期延續，是導致“三農”問題和鄉村發展困境的重要原因。新中國成立之后的計劃經濟體制時期，為配合重工業優先發展戰略的實施，政府制定了包括戶籍制度、人民公社制度、農產品統購統銷制度等在內的城市偏向政策體系，生產要素配置和公共服務供給均偏向于城市，在經濟和社會領域形成了城鄉雙重二元結構(16)，嚴重損害了農業、農村和農民的發展利益。改革開放之后，盡管城市偏向的政策體系逐步弱化，但在“以經濟建設為中心”的發展戰略下，地方政府把“經濟增長”作為第一要務，仍在很大程度上實施城市偏向政策，阻礙了城鄉二元結構轉化和農業農村現代化進程。

（1）生產要素配置的城市偏向阻礙了農業現代化

在現代經濟結構中，城市非農產業是經濟增長的主要源泉，農業對經濟增長的拉動作用較小，地方官員在經濟增長壓力下傾向于優先發展城市非農產業，即以城市非農產業為中心對生產要素進行配置，這就導致了城鄉之間生產要素配置的政策性扭曲。從勞動力要素配置的城市偏向來看，戶籍制度仍在很大程度上發揮著城鄉“藩籬”作用，限制農村勞動力向城市自由遷移，這導致過多勞動力滯留于農業部門，抑制了農業勞動生產率以及全要素生產率水平的提升。袁志剛、解棟棟（2011）估算了農業部門就業比重過大對全要素生產率的影響，發現勞動力錯配對全要素生產率的負效應在-2%到-18%之間，并且呈擴大之勢(17)。從資本要素配置的城市偏向來看，農村資金通過金融機構等渠道大量流向城市，并且農戶金融抑制現象普遍存在，導致農村產業發展缺乏充足的資金支持。據研究，1978—2012年農村向城市凈流出資金約為26.66萬億元，盡管20世紀90年代末期之后的農村資金凈外流速度放緩，但整體規模依然非常龐大（周振等，2015）(18)。從土地要素配置的城市偏向來看，改革開放以來土地成為地方政府招商引資和獲取預算外收入的重要手段，由于農村土地和城市土地的權益存在很大差別，地方政府能夠以低價征購農村集體土地，并以高價賣出或將其作為工業用地，這在加快工業化、城鎮化進程的同時，嚴重損害了農民的合法權益（王頌吉、白永秀，2014）(19)。總體而言，受城市偏向的生產要素配置政策影響，農村勞動力難以與資本、土地等要素實現優化配置，阻礙了農業現代化和農村經濟發展。

（2）公共服務供給的城市偏向阻礙了農村現代化

政府以戶籍制度為基礎，衍生出了城鄉有別的教育制度、醫療制度、就業制度、社會保障制度等相關制度安排，財政在城市公共服務供給中發揮著重要作用，稅費改革之前農村公共服務則在很大程度上采取“制度外籌資”和“制度外供給”形式，導致農村公共服務供給嚴重不足。公共服務供給的城市偏向不僅給農民帶來了沉重的經濟負擔，而且抑制了農村居民的人力資本積累，不利于農村經濟社會健康發展。李實、羅楚亮（2007）的研究表明，如果把城鄉居民實際享有的社會保障和社會福利貨幣化，那么城鄉居民的收入差距將會擴大近40%(20)。進入21世紀以來，農村稅費改革在很大程度上改變了農村公共服務的籌資方式和供給體制，財政覆蓋農村公共服務的范圍不斷擴大，農村公共服務供給水平得以提升，但由于農村公共服務欠賬過多，城鄉基本公共服務均等化仍需一個較為長期的過程。以城鄉醫療衛生服務為例（見表1-2和圖1-3），2007年以來城鄉每千人口擁有的衛生技術人員數、醫療衛生機構床位數都呈現出上升趨勢，但城市始終是農村的兩倍以上；城鄉居民人均醫療保健支出都有大幅度提升，且城鄉居民在人均醫療保健支出上的差距趨于收斂，但醫療保健支出占農村居民消費性支出的比重卻有較大增加，這表明農村居民的醫療負擔有所加重。此外，進城農民工難以享受和市民均等的公共服務，這進一步對農村發展造成了嚴重的消極影響。改革開放以來，大規模涌入城市就業的農民工為城市經濟發展做出了重大貢獻，但由于難以獲得城市戶籍，絕大多數農民工及其家屬無法享受附著在城市戶籍之上的諸多公共服務，這不僅顯著降低了城鎮化質量，而且嚴重損害了農民工群體及其家屬的發展權益，阻礙了農民工市民化和城鄉融合發展。

表1-2　城鄉居民享受醫療衛生服務比較

注：城市包括直轄市區和地級市轄區，農村包括縣及縣級市。

數據來源：《中國衛生和計劃生育統計年鑒》（2017）。

圖1-3　2007—2016年中國城鄉居民享受醫療衛生服務的差異變動