2.3.2　新時代易地扶貧搬遷面臨的主要難點

當前易地扶貧搬遷正處于階段性成果的收獲期，也是潛在風險釋放期，還是深度貧困人口的搬遷攻堅期，許多潛在的問題都可能集中暴露出來，解決好這些問題，是確保貧困群眾同步邁入小康的關鍵所在。

（1）緊盯“實際入住”，加快搬新拆舊步伐，把“搬得出”問題徹底解決

在調研中，我們發現很多地方搬遷遇冷的情況時有發生，其主要原因為：一是搬遷群眾長期生活在信息閉塞、偏遠落后的地區，與外界近乎隔絕，使得其對美好生活沒有具象化的認知，無法在內心形成了強烈的渴望，而長期以溫飽為目標的生活經歷也在他們內心形成了一種最低層次的“自我滿足”與對現有生活條件的適應和依賴，屬于“不想搬、不愿搬”；二是受守土才能“安居樂業”、搬遷就是“背井離鄉”的傳統觀念的影響，部分群眾對于易地扶貧搬遷的“致富效用”心存疑慮，對新生活存在未知與恐懼。

未來三年，隨著搬遷安置房建設任務的完成，促進搬遷群眾的搬新拆舊將成為工作的重點和關鍵。因此，要緊緊盯住“實際入住”這個關鍵，在評價考核中應加大“實際入住率、舊宅基地騰退率”兩項硬指標的比重。應重點做好以下三方面工作：一是高質量完成項目建設，抓住“建成率、配套率、入住率”三個關鍵指標，統籌推進安置住房、基礎設施和公共服務設施建設，確保達到群眾入住條件和滿足群眾入住后基本的生產生活需要。二是高質量做好宣傳動員，抓住“疑慮、困惑、恐懼”三個焦點，一一對應解答，解決搬遷群眾的后顧之憂；應抓住群眾最為關心的房地權屬關系，積極探索先辦房證、后辦地證等辦法，強化群眾對未來發展的預期。三是高質量做到精細管理。對已實際入住的，要及時核查實際定居和生產情況，看是否存在搬少不搬老、群眾“兩頭跑”的現象；對已拿鑰匙未入住的，要明確入住時間、搬家費用、促住措施等，并持續跟進落實。對尚待搬遷的，要根據搬遷戶經濟能力的差異，分類細化交房標準，守住建房和搬家都不能舉債的底線，特別是要防止因裝修搬家而負債。對特困群眾提供特別支持，實行拎包入住；對于一般貧困群眾，對照國家達到“入住條件”的要求，守住“能脫貧、保基本”的標準；對有條件、有外援、有較高裝修意愿的搬遷群眾，引導其理性、簡單裝修，防止不切實際地鋪張浪費。

（2）遵循市場規律，加快落實產業就業舉措，把“能脫貧”問題徹底解決

易地扶貧搬遷帶給搬遷戶的影響不僅僅是居住空間的轉移，還意味著生存來源的暫時喪失與生活成本的提高，而搬遷初期帶來的家庭可支配收入的大幅下降會使原本生計就十分脆弱的搬遷戶更加難以生存。而解決這一問題的關鍵就是培育可持續生計的載體，為搬遷群眾找到能夠取得穩定、可持續的收入崗位，從根本上“斷窮根”。

解決易地扶貧搬遷安置群眾“能脫貧”的問題，一是遵循搬遷群眾的需求實際，對接其首要需求，解決其生存問題。積極吸引各類市場主體在安置區興辦各類中小企業、社區工廠、扶貧車間等，構建多渠道、多形式、多層次的就業增收模式，搭建適合搬遷群眾的產業體系、就業支撐和創業平臺，實現人崗精準對接，確保每戶至少參與一項脫貧產業、有一人穩定就業。二是遵循市場規律，科學規劃產業發展，有效規避市場風險，確保扶貧產業可持續發展。由于一些地區農業產業扶貧項目趨同、品種單一，沒有有效對接市場渠道，對集中上市產生的風險缺少預警，使得貧困群眾的參與未能得到預期回報，延緩了脫貧進度。如2017年貴州關嶺火龍果大量集中上市導致種植的貧困戶蒙受較大損失就屬于這種情況。因此，各地發展扶貧產業應充分尊重市場規律，在科學分析市場信息的基礎上，對可能產生的風險作出預警，通過引入農業保險機制、擴展市場渠道、延長產業鏈等方式，減少市場波動給脫貧攻堅帶來的掣肘。三是遵循創業規律，引導外出務工人員返鄉創業，為貧困群眾就業拓展新渠道。抓住“城歸”(10)人口返鄉創業的機會，引導其在搬遷安置區開張創業，利用搬遷人口的勞動力成本優勢，形成新的人口紅利。安康平利縣“社區工廠”模式就是典型案例。

（3）對接群眾需求，健全社會關系網絡拓展機制，徹底解決“好融入”問題

易地扶貧搬遷不僅使搬遷群眾的生存空間發生位移，還使他們長期依賴的社會關系網絡面臨市場經濟與市場價值觀的沖擊。新的安置區在居住條件、風俗習慣、公共參與、社會交往等方面與傳統農村有著較大差別，環境的迅速轉變讓有些搬遷群眾束手無策，特別是對于分散安置，無論是投親靠友還是插花安置，都意味著搬遷戶的社會資本幾乎完全喪失。因此，必須通過建立社會關系網絡拓展機制對搬遷群眾間的社會關系進行調整、重塑與拓展，使搬遷群眾迅速、全面地融入新生活。

社會關系網絡拓展機制主要通過以下幾個方面來構建并實現“好融入”這一目標：一是心理健康的疏導。一方面，通過開展關懷活動，引導搬遷群眾釋放因對新生活的不適應而產生的焦慮不安情緒，緩解內心壓力，提高自我適應、自我調節、自我管理的能力；另一方面，通過媒體宣傳，營造開放、包容、和諧的生活環境，消除搬遷群眾與原住民間的隔閡。二是行為方式的矯正。搬遷群眾在農村習慣了平進平出的宅院，也習慣了高聲講話等行為，要通過針對性的引導教育，促使搬遷群眾養成“進城上樓”后應有的基本素質與行為方式。三是公民身份的認同。身份認同能讓搬遷群眾從心理上扭轉內心的自卑感與孤獨感，從權利上享受到同等的公共服務，并有助于社會關系網絡的重新構建，尤其是對于搬遷至城鎮的貧困戶，要推動戶籍制度改革，加快搬遷群眾的市民化進程。四是文化生活的豐富。健全圖書室、電影放映室、活動中心、休閑廣場等文化設施，為搬遷群眾提供學習、娛樂的場所。同時，組織開展讀書交流會、歌唱比賽、體育競技等群眾喜聞樂見的文體活動，讓搬遷群眾體會到未曾有過的生活樂趣，豐富其精神生活。

（4）守住政策底線，加快開展指標增減掛鉤，徹底解決“不舉債”問題

按照目前的易地移民搬遷資金籌措渠道安排，地方政府承擔了很大的資金壓力。為建立健全易地扶貧搬遷債務償還機制，國土資源部出臺了《關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作的通知》，明確了可通過土地增減掛鉤解決這一問題。增減掛鉤指標兼具新增建設用地指標、建設用地規模、占補平衡指標三項功能，在當前建設用地規模、占補平衡指標緊缺的情況下，用好這個政策，將會產生巨大的經濟和社會效益。

充分用好深貧縣增減掛指標跨省交易、連片特困地區和國家扶貧開發工作重點縣增減掛指標省域內交易等政策，算好騰退舊宅與還款的“清楚賬”，實現還款與籌款的平衡，把政策措施變成真金白銀，將有效解決地方政府“不舉債”問題。一是合理分工做好基礎工作。移民搬遷部門要率先做好摸底調查、群眾動員等前期工作，規劃、耕保、土地整治等部門要牽頭或配合做好拆舊復墾面積臺賬建立、拆除復墾工作規劃編制等工作。二是積極探索做好實施工作。支持各地因地制宜，建立實行新增用地計劃與增減掛鉤計劃掛鉤機制，鼓勵創新舉措，提高增減掛鉤節余指標流轉收益，真正將政策盤活。應具體在指標流轉收益優先債務償還、依法依規申報項目區、規范節余指標流轉、嚴格收益管理和節余指標的產生與流轉等方面探索有效政策。三是科學規劃做好分配工作。守住政策底線，規范管理，充分尊重農民意愿，保障農民的知情權、參與權和受益權，確保項目收益的合理分配。