2.2.1　中國易地扶貧搬遷的歷史演進

20世紀80年代初期至今，我國扶貧移民政策已走過30多年的歷程，根據我國易地搬遷的實踐，并結合我國易地扶貧搬遷政策的演變特點，可將20世紀80年代以來我國易地扶貧搬遷演變進程分為四個階段：一是易地扶貧搬遷的初步探索階段（1983—2000年）；二是易地扶貧搬遷的試點推進階段（2001—2010年）；三是易地扶貧搬遷的全面推進階段（2011—2014年）；四是易地扶貧搬遷的決勝攻堅階段（2015年至今），扶貧搬遷范圍擴大到22個省份，著重強調對建檔立卡貧困人口的精準扶貧搬遷。

（1）第一階段：易地扶貧搬遷的初步探索階段（1983—2000年）

我國政府組織的農民自愿移民在20世紀70年代已有成功案例，但把它作為大規模緩解貧困的手段，都始自1982年的“三西”扶貧移民搬遷。為解決這一地區貧困人口的生存問題，中央政府專門設立了“三西”建設專項資金，每年由財政撥款2億元，連續撥10年（后又延長10年）。搬遷的策略是從干旱的定西和西海固山區遷移部分人口，到河西地區、河套和沿黃兩岸水、土、光、熱資源豐富地區開發荒地，以期移出的貧民戶可以獲得較好的生存條件、穩定解決溫飽問題，而留下的農民生存空間得到改善，到1998年年底，已從特困地區向新開發的灌區移民63萬人。這一時期形成了以“吊莊”(8)和“拉吊莊”(9)移民辦法為代表的典型經驗。在20世紀80年代，除“三西”農業建設計劃所及的甘肅、寧夏兩個省份外，其他貧困地區尚未開始制定扶貧移民政策。“三西”地區移民搬遷經驗為后續的易地移民搬遷特別是《八七計劃》推廣易地移民搬遷積累了豐富的經驗。

進入20世紀90年代，我國絕對貧困人口大幅減少，解決剩余貧困人口溫飽問題的難度越來越大，為實現到20世紀末基本解決農村貧困人口溫飽問題的戰略目標，中央政府于1994年頒布實施了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》。該計劃明確指出，我國貧困人口主要分布在中西部的深山區、石山區、荒漠區、高寒山區、黃土高原區、地方病高發區以及水庫庫區，這些地區地域偏遠，交通不便，生態失調，經濟發展緩慢，文化教育落后，人畜飲水困難，生產生活條件極為惡劣，是扶貧攻堅的主戰場。經過20世紀80年代的初步探索，易地移民搬遷被正式列為我國農村扶貧開發的基本途徑之一，成為可以在符合條件的地區加以推行的一種常規手段。

在中央政策的指引下，除甘肅、寧夏外，中西部其他一些省份也制定和出臺了扶貧移民相關政策，希望通過扶貧移民解決本省份中缺乏基本生存條件區域的貧困問題，確保順利實現扶貧攻堅目標，其中，廣西是一個典型代表。1993年，廣西壯族自治區政府決定用7年的時間搬遷安置石山地區貧困人口25萬人。其間先后印發了《廣西貧困地區部分群眾易地安置試點方案》《廣西壯族自治區石山地區部分群眾易地安置工作若干規定》《廣西壯族自治區跨地區扶貧易地安置工作若干問題的規定》等省級文件，明確了扶貧移民系列政策措施。自1996年起，除了廣西，云南、湖北、陜西、吉林、山西等省也將移民納入扶貧計劃，出臺了扶貧移民政策文件。

（2）第二階段：易地扶貧搬遷試點推進階段（2001—2010年）

2001年，中央政府印發《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，對新形勢下的扶貧開發工作作出了戰略部署，提出“對目前極少數居住在生存條件惡劣、自然資源貧乏地區的特困人口，要結合退耕還林還草穩步推進自愿移民搬遷”，為此，《關于易地扶貧搬遷試點工程的實施意見》提出將寧夏、云南、貴州和內蒙古四省（區）列為試點項目區，開展易地扶貧搬遷試點工作。主要政策主張有：結合退耕還林還草對居住在生存條件惡劣地區的特困人口實行搬遷扶貧；試點先行，搞好規劃，穩步推進；堅持自愿原則；做好搬遷后生計發展工作，保障扶貧開發效果；鼓勵經濟發達省份適當吸收貧困地區扶貧搬遷人口；處理好遷入人口和本地人口的關系；做好遷出地退耕還林還草等工作，確保生態環境有明顯改善。2007年，國家發展和改革委員會印發《易地扶貧搬遷“十一五”規劃》，系統闡述了扶貧移民的形勢、指導思想與原則、搬遷對象、搬遷與安置方式、搬遷目標與任務、主要建設內容、資金籌集等，提出了相關保障措施。該文件明確了易地扶貧搬遷也稱為生態移民，旨在達到消除貧困和改善生態的雙重目標。根據該文件，扶貧搬遷對象為“生活在缺乏基本生存條件地區，且具備搬遷和安置條件的農村貧困人口”；中央財政補助標準為人均不超過5000元；“農區以‘耕地’安置為主，發展種植業，牧區以草場安置為主，發展畜牧業”。我國扶貧移民開始從中央政府提出的一個政策方向逐步轉變為有計劃推行的一項系統工程，從探索階段走向整體規劃和設計的新階段。

“十五”期間累計安排國債投資56億元，搬遷122萬人。通過實施試點工程，安置區生產生活條件明顯改善，搬遷群眾增收渠道逐步拓寬，遷出區生態環境得到了有效保護和恢復，促進了人口、資源、環境的協調發展，試點工作取得了較好的成效。“十一五”期間，國家累計安排易地扶貧搬遷中央預算內投資76億元，連同地方投資總投資106億元，搬遷162.7萬人。通過引導、帶動其他相關支農投資和出臺配套政策，加強了住房、農田水利、鄉村道路、人畜飲水、農村能源、教育衛生等設施建設，大幅提高了搬遷群眾的生產條件和生活質量。總之，在該階段，易地扶貧搬遷資金籌集形成了中央政府、地方政府和群眾多方籌措機制，并輔以民生保障和生態環境建設，既消除了貧困又改善了生態環境。

（3）第三階段：易地扶貧搬遷全面推進階段（2011—2014年）

2011年，為了進一步加快貧困地區發展，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出，在集中連片特殊困難地區，實施扶貧開發攻堅工程，加大以工代賑和易地扶貧搬遷力度，將政府角色由引導提升為主導，并與推進城鎮化、工業化相結合。同年，中共中央、國務院印發《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，作出“我國扶貧發展已經從已解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段”的重大判斷，提出“有條件的地方引導向中小城鎮、工業園區移民，創造就業機會，提高就業能力”，首次將扶貧搬遷與城鎮化、工業化相結合，從而將目標從“搬得出、穩得住、能致富”發展成為“搬得出、穩得住、能發展、可致富”，這是易地扶貧搬遷政策發展在全面推進階段的巨大突破。2012年，國家發展改革委相繼發布《易地扶貧搬遷“十二五”規劃》，確定了“十二五”時期扶貧移民的指導思想和基本原則，提出了“力爭對240萬生存條件惡劣地區的農村貧困人口實施易地扶貧搬遷，年均搬遷48萬人”的目標。該規劃的實施范圍是中西部地區（不含新疆和西藏），重點是連片特困地區。文件將扶貧移民對象明確為“生存在環境惡劣、不具備基本生產和發展條件、‘一方水土養不活一方人’的深山區、石山區、荒漠區、地方病多發區等地區的農村貧困人口”。中央財政按人均不超過6000元的標準提供補助，主要用于支持搬遷群眾住房和安置點基本生產生活設施建設，省級政府安排的投資規模不低于中央投資規模的30%，補助住房建設的面積每戶控制在40～60平方米。文件提出，要“根據安置地資源條件和環境承載能力，通過依法開發耕地、調整置換土地（林地）等形式配置安置資源，可采取就近、分散插花、規模集中等多種方式安置。對于行政區內缺乏安置資源的，可創造條件實施跨區安置。有條件的地方，也可根據搬遷群眾的勞動技能和當地就業吸納能力，探索依托中小城鎮、工業園區搬遷安置”，進一步明確了農業安置和非農安置兩種扶貧移民安置方向。扶貧移民進入與城鎮化相關聯的一個新階段，有中國特色的易地扶貧搬遷政策體系初步形成。

這一時期，國家累計安排中央預算內投資231億元，是前10年投入的1.75倍，并帶動其他中央部門資金、地方投資和群眾自籌資金近800億元；累計搬遷貧困人口394萬人，是前10年的1.37倍。通過實施易地扶貧搬遷工程，建設了一大批安置住房及水、電、路、氣、網等配套基礎設施，建設了一大批教育、衛生、文化等公共服務設施，有力推動了貧困地區人口、產業集聚和城鎮化進程，大幅改善了貧困地區人民的生產生活條件，移民搬遷效果更加明顯。

（4）第四階段：易地移民搬遷決勝攻堅階段（2015年至今）

“十三五”時期，我國進入了全面建成小康社會的決勝階段。2015年，中共中央、國務院下發《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，提出到2020年確保農村貧困人口實現脫貧的全面建成小康社會的目標，標志著中國扶貧開發事業進入了脫貧攻堅的新階段。其中，易地扶貧搬遷是打贏脫貧攻堅戰的“頭號工程”，也是“五個一批”精準扶貧工程中最難啃的“硬骨頭”。為堅決打贏脫貧攻堅戰，黨中央、國務院決定，按照精準扶貧、精準脫貧的要求，加快實施易地扶貧搬遷工程，從根本上解決居住在“一方水土養不活一方人”地區貧困人口的脫貧發展問題，制定了《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》，該文件指出，易地扶貧搬遷工作必須緊盯脫貧目標，按照“理順機制、明細目標、守住底線、確保脫貧”的要求做好工作，通過“挪窮窩”“換窮業”“拔窮根”，從根本上解決包含22個省約1000萬建檔立卡貧困人口的穩定脫貧問題。

2016年、2017年已順利完成589萬人的易地扶貧搬遷建設任務。經過過去易地扶貧搬遷工程的實施，有條件、有能力搬遷的貧困人口多數已經遷出，目前尚未搬遷的人口均生活在生存環境更為惡劣、貧困程度更深的地區。故該階段易地扶貧搬遷更加注重精確瞄準“一方水土養不活一方人”的地區，提升搬遷人口的就業水平和拓寬增收渠道。2018年正在推進實施280萬人的搬遷建設任務。