二、產權交易市場的制度完善和創新發展

（一）完善產權交易市場制度刻不容緩

經過近30年的發展，產權交易市場制度體系已基本完備。但是，面對建設國家級資本市場的重大任務，產權交易市場應當按照黨中央22號文件要求，站在資本市場新起點上重新審視自己，對市場制度進行新的揚棄，這是全行業面臨的一個緊迫任務。產權交易市場的制度缺陷主要表現在以下方面。

1. 市場格局不合理，市場體系不統一

長期以來，我國產權交易市場主要是為國有企業產權轉讓提供服務。在國有資產分層委托代理和分級監管體制下，各級政府紛紛設立產權交易市場，形成同質化的“小、散、弱”的市場格局；表現為機構數量過多且平均交易規模偏小，市場分散設立且層次不清。

產權交易市場體系的現狀影響了其進入國家級資本市場的預期，因為市場體系不符合資本市場的基本規律。美國資本市場的演變過程，揭示了資本市場的基本規律。美國資本類交易場所最多時曾經達到200多家，與我國產權交易機構數量差不多。但是，經過資本市場近百年的制度變遷，現在能夠在全美范圍內跨州集中統一交易的證券交易所只有幾家，區域性（證券能夠跨州交易）的證券交易市場也只有數十家。美國資本市場呈現交易機構數量不斷減少、機構交易規模不斷增加的變化趨勢，其本質是資本市場規律的作用。當前，產權交易市場已經列入資本市場，其市場格局和市場體系必須符合資本市場的運行規律，否則，產權交易市場將無法承擔資本市場的重任。

2. 市場功能弱化，發展后勁不足

長期以來，產權交易市場的主要服務對象是國有企業，交易品種主要是國有產權和國有資產。總體上說，交易品種單一，產品創新不足，流轉功能成為不少交易機構的主要功能；資本市場的并購融資功能相對薄弱，為企業增資擴股等融資類服務的業務總量較少。由于市場功能弱化，不少交易機構運營收入來源單一，運營收入增長不快，市場發展后勁不足。

3. 機構運行機制老化，市場發展動力不足

當前，制約產權交易市場發展的重要方面是制度創新動力不足。這與產權交易機構的運行機制、業務范圍、交易產品等不適應市場新需求有關。一些機構運行機制老化突出，在治理結構、激勵和約束機制、創新型人才隊伍建設等方面與市場需求脫節，體制機制亟待改革創新。

4. 市場監管部門不明確，法律支撐體系不健全

當前，產權交易市場仍然受到產權定義寬泛等因素影響，國家至今尚未明確產權交易市場的監管部門。所以，產權交易市場的制度難以上升為國家的專門法律（《企業國有資產法》不是產權交易市場的專門法律），市場發展中出現的問題也難以得到有效解決，影響市場規范發展和市場作用的更好發揮。

（二）創新市場制度的改革路徑和發展方向

1. 構建區域性產權交易市場是實現全國統一產權大市場的有益探索

為了改變產權交易市場長期存在的市場格局不合理、市場體制不健全的現狀，必須從市場制度的頂層設計入手，完善并創新產權交易市場體系。我國經濟體制改革已經進入“深水區”，消除行政壁壘和制度藩籬尚待時日，加上受到國有產權分級監管和交易方式非標準化等客觀因素影響，全國產權交易大市場建設是個漸進的探索過程。全國統一產權大市場頂層設計的要領是“明確目標，統一規劃，先易后難，積極探索”，即從構建區域產權交易市場起步，逐步建立全國統一的產權交易市場體系。主要理由如下。

一是構建區域產權交易市場勢在必行。建設區域產權交易市場符合國家政策導向。國家已經出臺多個建設區域產權交易市場的指導意見。國務院批轉國家發改委的《長江三角洲城市群發展規劃》（發改規劃〔2016〕1176號），提出“建設產權交易共同市場。依托三省一市產權交易市場，逐步實現聯網交易、統一信息發布和披露”。隨后，國務院在《關于深化泛珠三角區域合作的指導意見》（國發〔2016〕18號）中提出：“推動各類生產要素跨區域有序自由流動和優化配置，規范發展綜合性產權交易市場。”國家還相繼出臺了京津冀經濟圈等區域市場規劃。在國家政策高位推動下，建設區域產權交易市場，是建立全國統一市場體系的改革創新，是消除行政壁壘和制度藩籬的先行先試。所以，建設區域產權交易市場應當大膽探索、勇于實踐，為國家改革市場制度拿出“接地氣”的成果。

二是構建區域產權交易市場是適應非標準資本品交易的制度安排。根據資本運作和資本配置的“距離定律”（美國經濟學家潘卡吉·蓋馬沃特提出：“事物之間存在著必然聯系，但是距離近的比遠的聯系更加緊密”）。該定律認為：文化、行政、地理、經濟等方面的距離因素會導致區域的差異，區域內資本成交率比區域外成交率高得多。產權交易市場的實踐也證明了距離定律的客觀存在，產權交易機構成交項目和成交總額呈現區域性和屬地性特點。其實，除了距離定律影響以外，產權交易品種的非標準特征也是重要原因。正是受到這兩個因素的影響，產權交易市場交易品的流轉半徑和配置范圍才呈現出區域性的特點。因此，產權交易市場不可能像證券交易市場那樣，交易品可以用電子化方式實現全國范圍內幾個交易所內集中交易。因此，構建區域產權交易市場能夠適應非標準資本品交易的屬性特征和流轉配置現狀，降低建設全國統一市場的難度，是可行的制度安排。

三是構建區域產權交易市場將為全國統一的產權交易大市場打下基礎。需要指出的是，新構建的區域產權交易市場與以往的產權交易市場區域共同體有本質的區別——它是從市場協調為主的組織轉變為經濟實體平臺。區域產權交易市場以區域內的龍頭交易機構為核心，與若干省、市的產權交易機構共同組建一體化產權交易市場，實現區域內產權交易市場制度的“六統一”：統一信息披露、統一交易規則、統一交易結算、統一會員管理、統一交易憑證、統一市場監管。這樣基本可以改變現有產權交易市場分散零亂且同質化嚴重的現狀，大幅度提高市場集中度。可以參照國家的長三角、京津冀及新設立的雄安新區、珠三角、東北、西部和西南等戰略區劃進行布局，形成在行業協會統領下的若干個統一規范、競爭有序的區域產權交易市場。

2. 構建適應資本交易的市場體制和市場結構

（1）產權交易市場在資本市場中的新體制

按照黨中央22號文件，產權交易市場與證券交易市場之間是平行關系，是我國資本市場體系中的不同組成部分，而不是“多層次資本市場”的底端。這是因為，深入分析我國資本市場現狀后不難發現，資本市場不是以多層次形態存在的，而是由不同類別市場組成的，不同類別的市場是以其交易品差異性區分的。如證券交易市場是標準化市場，當前包括主板、中小板、新三板三個層次。資本市場中的產權交易市場是非標準交易市場，它的市場層次是以區域市場形態存在的。再如，盡管證券交易市場是多層次的，但各層次的交易品基本上是標準化的，可以通過轉板制度實現層次之間的互通互聯。產權交易市場與證券交易市場之間沒有連接通道。因此，在國家法律法規規定之下，產權交易市場和證券交易市場不可能同屬于一個市場類別，也就不可能在同一類別市場中規定它們的層次，只能以兩個不同類別的市場并列于資本市場。顯然，多層次資本市場的提法容易導致“標準化資本交易市場的多層次就是資本市場的多層次”的認識偏差。這個認識偏差忽略了與之對等的產權交易市場的合法存在，不能正確反映產權交易市場的屬性和定位，也不能客觀反映產權交易市場在我國資本市場體系中的作用和位置。

（2）產權交易市場在資本市場中的新結構

既然產權交易市場和證券交易市場是以平行的市場形態存在于資本市場，那么，產權交易市場完全可以在其市場結構中設計符合自身特點的市場層次。如產權交易市場可設計并探索兩級市場結構，主要目的是以適當的流動性來滿足市場的客觀需求。一級市場主要承擔產權、資本及要素的動員和準備職能，有利于具有交易意向的交易主體之間通過談判等復雜程序以協議等方式成交。二級市場主要是機構投資者買賣產權和資本品的平臺。因為，非標準市場要做到交投活躍是資本市場制度設計的難點。當然，產權交易市場必須樹立“底線思維”，必須在符合國家相關規定的前提下開展市場層次創新，如以非標準非連續的交易方式從事權益類品種交易，同一種權益品種掛牌時間最短不少于五個工作日等。伴隨國家改革不斷深化，金融市場改革創新（資產證券化和不良資產處置等）和互聯網金融等新型市場不斷凸顯，各類私募基金和PPP項目的資產證券化等類金融業務不斷涌現，產權交易市場可能出現更多的市場層次。在符合國家規定的前提下，產權交易市場不斷創新完善市場層次，以市場新結構適應經濟發展的新需求。

3. 產權交易機構在資本市場中的規范性

（1）產權交易機構的社會性和非營利性

國內外資本市場基本上都具有一定的社會性，產權交易機構也不例外。在市場層面觀察，產權交易機構的社會性表現在：是交易制度和交易設施的提供者、交易的組織者和一線監管者。深入分析后發現，產權交易機構的社會性需要自身具有一定的非營利性才能體現出來。可見，產權交易機構的社會性和非營利性是相輔相成的關系，二者缺一不可。但是，需要正確理解其非營利性。產權交易機構的非營利性并不是指機構經營處于虧損狀態，而是指經營盈余一般不投向資本增值方面，而是用在維持機構的正常運行、維護交易設施和設備技術更新、市場拓展和產品創新、風險管控等方面。

總之，產權交易機構的社會性和非營利性更加體現其服務于市場主體的屬性：它是公平交易的市場平臺和保護產權的交易場所，而不是與市場主體爭利的資本投資者。

（2）產權交易機構運營制度的科學性

產權交易機構運營制度的科學性主要體現在以下方面：

一是交易機構的公司制。當前，事業制的交易機構逐步轉變為公司制，反映出機構體制走向市場化軌道，反映出中國產權交易機構與國際交易所市場體制逐步“接軌”的發展趨勢。

二是治理結構的制衡性。產權交易機構作為現代資本市場體系中的公司，依法依章（公司章程）規范運行，實現公司治理結構的制衡性，即機構出資人的股東權利、管理層運行權利和會員（特指有會員制度的交易機構）交易權利的分離。具體表現在：機構的股東不能成為機構的會員，實現出資人不能干預市場交易活動的制度隔離；機構的管理層從事交易平臺的規范運營，不能承擔會員的交易業務，實現平臺功能與交易業務的制度隔離；機構的會員不能成為機構的出資人，也不能干預機構的管理層，實現交易權利與出資人權利、運營權利之間的制衡機制。近年來，產權交易市場出現了一些違法違紀案例，其中，機構治理結構的失衡是重要原因之一。有的交易機構既是“裁判員”又是“運動員”，直接從事市場的產權交易業務，市場的公信力和公正公平性受到質疑，這些教訓給業界提出警示，必須補齊機構治理結構的“短板”。

三是會員制度的科學性。國內外交易市場基本上實行會員制或會員代理交易制度。會員制度是交易機構規模化經營、規范運作、科學治理的重要特征之一。產權交易機構的會員主要是各類投融資機構、產權經紀機構、律師事務所和會計師事務所及其他中介服務機構。產權交易機構應當吸取國內外交易所對會員管理的經驗，對會員實行分類管理，加強業務培訓和風險教育，切實履行一線監管職能并減少利益沖突。產權交易機構應當依據國家相關法律法規，完善自身《章程》，對會員進行科學管理并提供優質服務，尤其要把握好機構與會員的不同定位。交易機構是以非營利性定位的交易平臺，會員是以營利性定位的經濟實體，定位的區別本身體現了交易機構運營制度的制衡和規范。