2.1.4　改革開放以后（1978—）

1978年，安徽省鳳陽縣小崗村開啟了農地使用制度改革的新時期。1980年，中央允許邊遠山區和貧困落后的地區包產到戶、包干到戶。1982年，“家庭聯產承包責任制”得到中央一號文件確認。1983年，《當前農村經濟政策的若干問題》明確包產到戶、包干到戶屬于集體經濟的一個經營層次。自此，農業家庭承包經營體制在全國普遍建立。(15)1993年，雙層經營體制分別寫入我國《憲法》和《農業法》；2002年的《農村土地承包法》允許承包經營權依法轉讓、轉包、入股、互換和繼承；2007年的《物權法》將土地承包經營權、宅基地使用權明確為用益物權，創制了農民集體成員權。家庭承包經營體制得到了進一步穩定、完善和發展。土地制度與產權安排主要體現在以下幾方面：

（1）政社分開，廢除政社合一的人民公社體制

設立鄉政府后，人民公社成為農村集體經濟的組織形式。1982年，《憲法》重新規定鄉、民族鄉、鎮為農村的基層政權組織。1983年，國務院明確黨政分設、政社分開的原則，要求各地普遍實行政社分開，恢復鄉政府建制，并規定人民公社為集體經濟組織。從1983年至1985年，政社分開基本完成，鄉鎮政府不再承擔管理集體資產的經濟職能。人民公社改為鄉的同時，村民委員會、村民小組也在逐步建立，鄉鎮、村、組集體經濟組織三級集體關系延續。1982年，村民委員會被正式寫入《憲法》，有關條款規定了村民委員會的性質、基本任務、組織設置選舉等事項，確立了村民委員會的法律地位。1983年，《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》明確，村民委員會是基層群眾性自治組織。到1985年春天，人民公社政社分離工作完成，人民公社體制宣告結束。(16)1987年的《村民委員會組織法》確認村民委員會是自治組織，而且明確其與鄉鎮政府、集體經濟組織的關系問題。但同時，《物權法》《土地管理法》和《村民委員會組織法》繼續賦予村委會“管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產”的權力，造成了其與集體經濟組織管理權限的交叉，兩者在管理權限上并未真正分開，在各地還普遍存在村委會代替集體經濟組織或者村委會與集體經濟組織“一套班子兩塊牌子”的情況。

（2）堅持土地集體所有制，并演化為成員集體所有制

雖然人民公社體制已不復存在，但土地的集體所有制作為中國農業合作化的制度成果，依然被保留了下來。《憲法》《土地管理法》中明確規定，“農村和城市郊區的土地……屬于集體所有”。1985年政社分設過程中，在村、組一級并沒有實現行政管理職能與經濟職能的分離。為了落實土地所有權的行使主體，《土地管理法》和《物權法》也認可了這種不完全的政社分離模式。此外，針對農民作為個體如何體現其參與集體所有權的問題，《物權法》第五十九條創制了集體成員權，集體所有制演化為成員權集體所有制（劉守英，2014）。(17)這正是本研究探討的出發點，即集體成員權是基于土地的集體所有權，是從所有權的角度研究農民土地財產權利的保護問題。

（3）農村土地所有權與使用權的“兩權分離”

在堅持土地公有制的前提下，土地所有權和使用權都進行了分離。國有土地方面，在實行國家所有權前提下，將一定年期的土地使用權，以有償的方式出讓或租賃給土地使用者。集體土地方面，農用地以家庭承包經營的方式確認其使用權給農戶，宅基地則以批準宅基地使用權的方式確認給農戶建造房屋。集體經營性建設用地方面也正在探索“兩權分離”的新機制。在家庭承包經營制下，土地所有權歸農民（成員）集體所有，使用權由本集體成員以承包方式獲得，《土地管理法》《土地承包經營法》等法律中一直堅持此原則，即只要是集體成員，就有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。《土地承包經營法》第四條明確土地承包關系長久不變，《物權法》還將承包經營權列為用益物權進行物權化保護。2013年，中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步允許承包農戶在其土地承包經營權上再設定一個土地經營權并可流轉給受讓人，探索建立所有權、承包權和經營權三權分置的農地權利體系。2015年，中央提出要界定“三權分置”下各項權利間的關系。(18)集體經營性建設用地的所有權和使用權的分離探索正在進行。2015年，全國人大調整了《土地管理法》《房地產管理法》，實行集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價，而且還明確試點結束后，“對于實踐證明可行的，修改相關法律”。目前，全國15個試點市（縣）正在開展農村經營性集體建設用地入市試點，探索集體土地所有權與使用權的進一步分離。

（4）允許農民取得以土地為基礎的財產性收益

土地所有權和使用權分離以后，農民可以就其依法取得的使用權獲得相應財產性收入。如2002年的《土地承包經營法》允許農民對承包的土地依法以轉讓、出租、入股、抵押等方式進行流轉，獲得農地流轉的財產收入。2007年十七大報告提出，“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“賦予農民更多財產權利”“保障農戶宅基地用益物權……探索農民增加財產性收入渠道”。此外，農民可以基于集體成員權分享集體所有的土地等的財產收益。2008年中央一號文件提出，要“保障農民對集體財產的收益權”。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》還確認了集體成員對集體資產的股份權，這是繼《物權法》創制農民集體成員權后，明確了集體所有與集體成員個人收益實現的具體方式（韓松，2014）。(19)