二、把握供給側結構性改革的主旨與供給管理的政府行為調整

回顧過去近40年經濟發展的歷程，中國創造了一個落后國家迅速趕超先進國家的奇跡，這與政府對經濟的積極干預密不可分。在這一發展進程中，政府既使用制度性政策又實施經濟過程政策，干預既涉及供給側也包括了需求側。伴隨中國經濟進入新常態，過去促進經濟超高速增長的一些政府行為的負面效應漸漸凸顯，需要做出調整。抓住供給側結構性改革這個關鍵，可以為未來中國經濟持續穩定增長提供新動力。

（一）供給側結構性改革的關鍵在于深化經濟體制改革

縱觀中國改革開放的歷史，在制度領域的改革莫過于政府主導下的社會市場經濟體制的確立。1978年以后逐步放開了原來計劃經濟控制和限制的領域，為企業和民眾的制度創新提供了越來越寬松的環境，新的市場經濟體制才逐步建立和完善起來。這種制度性政策既涉及供給側也涉及需求側。例如，農村生產責任制的確立，釋放了農民生產經營積極性，迅速結束了計劃模式下農產品供給不足的制度性頑癥，伴隨民營經濟和外資的發展、國有企業改革，逐步改變了中國經濟運行的微觀機制，大大增強了中國經濟的活力，逐步消除了傳統經濟體制下的供給短缺常態。與之同時，中國的對外開放，無論是1980年代兩頭在外的開放戰略，還是世紀初中國加入WTO，它降低了中國產品進入世界市場的門檻，為發揮中國勞動力的競爭優勢提供了巨大的國際市場，使改革形成的供給能力有了釋放的需求空間。需求側的改革進一步拉動中國供給能力的增強，幾乎是在短短的幾年時間內，中國就迅速成長為世界工廠。

近年來在制度領域供給側結構性改革最值得稱道的是農地的“三權分置”改革。一方面，它通過確權進一步明確和穩定了改革開放之初農民便獲得的土地的承包權，產權的明晰使農民建立起更穩定的預期；另一方面，它明確經營權的權能和權益，為土地流轉創造了制度前提，對促進農業規模經營和農業生產效率提高以及中國農業現代化有重大意義。此外，減少行政審批的措施，鼓勵創新創業的許多措施也具有供給側結構性改革的性質。

歷史經驗表明，制度性改革在中國過去近40年的經濟發展過程發揮了最為關鍵的作用。在中國經濟增長進入新常態背景下，要為中國經濟提供持續穩定的動力也必須依靠進一步深化改革，這是供給側結構性改革最核心的內容，也是落實黨的十八屆三中全會提出的改革任務的核心。但毋庸諱言是，這些改革措施目前落實得還遠不到位，如何通過改革，讓市場在經濟發展以及經濟結構調整和技術進步中起決定性作用，仍然任重道遠。

（二）新常態下供給側管理的思路調整

如前所述，供給側管理屬于政府實施的過程政策范疇，它是通過政府直接參與經濟活動來改變供給能力，或通過改變市場參數來間接地影響市場供給能力。如政府通過計劃、通過帶傾向性的產業政策和技術政策以及區域政策來提升生產能力的政策。

在過去30多年中國經濟的高速增長中，以產業政策為核心的供給管理政策曾發揮過積極作用。尤其是亞洲金融危機和2008年美國金融危機以后，政府以基礎設施建設為主要任務的供給管理政策，既為中國經濟長期增長奠定了良好的物質技術條件，也為拉動需求弱化危機對經濟增長的負面影響發揮過重要作用。這實際上是將供給管理與需求管理有機地結合起來，一方面，大規模的基礎設施投資拉動了需求，緩解了危機沖擊下的總需求的不足，使中國經濟仍然保持了較高的增速；另一方面，隨著大規模基礎設施的建成，這又為以后中國經濟持續增長提供了物質技術基礎。可以毫不夸張地說，這在世界經濟史上創造了一個奇跡。

但是，隨著中國經濟進入新常態，經濟增速從原來的超高速增長過渡到較高速增長，伴隨中國經濟與發達經濟體的差距縮小，基礎設施日益完善，投資在經濟增長中的貢獻率將逐步讓位于消費。政府通過經濟過程政策來干預供給的作用將減小，其推動經濟增長的效應也將隨之下降。如果仍然按照舊常態下的思路，供給管理政策的負面效應也將越來越大。這是因為基礎設施建設的投入是當期的資源，其形成的供給能力卻是未來的，規模過大的投入會加大通貨膨脹壓力和資產泡沫的形成，2008年危機后規模過大的刺激措施所帶來的后遺癥，至今尚未消除，就是一個明證。

（三）產業政策與技術政策調整

產業政策是政府供給管理中最主要的措施，它是日本在戰后經濟恢復中首先創造出來的。其基本做法是比照先期發展國家的產業結構，在市場發揮作用的同時，通過政府制定產業發展目標并輔以刺激性的經濟措施，以盡快地實現對發達國家的趕超。產業政策制定與實施的前提條件是，落后國家在產業結構高度上與發達國家存在落差，落后國家可以比照發達國家的產業結構，通過政府干預更迅速地實現趕超。

在經濟發展的舊常態下，中國經濟是典型的趕超型經濟，政府通過制定趕超性的產業政策，并輔以相應的財政政策和貨幣政策以及其他可動用的政策支持，就能推動經濟快速增長，這也是所謂的后發優勢之一。進入新常態后，盡管中國經濟仍具有趕超型經濟的特征。但隨著中國經濟在結構上與發達國家的差距日益縮小，可供趕超的空間將會越來越小。政府通過產業政策來推動經濟增長的作用也會隨之下降，與之相應，政策的力度和方式也應隨之調整。這是因為在舊常態下產業結構的可模仿度很高，政府干預經濟有明確方向和目標。在新常態背景下，產業結構可模仿度下降，中國經濟結構向何處去？這是一個政府很難事前完全設計出來的目標。中國是選擇美國式的產業結構？還是德國式的產業結構？還是二者兼而有之？政府和經濟學家說了都不算，它最終得由市場選擇來決定。隨之而來，利用產業政策來推動經濟結構不斷高度化的空間也會相應縮小。

在這種背景下，產業政策的負面效應會越來越大，其主要有：

第一，由于政府觀念落后于市場選擇，產業政策能有效發揮作用的是傳統產業，這樣產業政策的后果往往是復制和擴大傳統產業，這是導致這些產業產能過剩的主要原因。當前中國突出的產能過剩問題主要集中在傳統產業，就是一個明顯的例證。為應對2008年金融危機，政府出臺的振興十大產業的措施，涉及的都是傳統產業。如果不是這些產業借機擴張，產能過剩問題也不會像現今那么突出。

第二，即使產業政策的目標和方向是正確的，但政府卻難以把握政策的力度，往往會刺激過度。這是因為新興產業的需求究竟有多大，它最終得由市場來確定，政府很難事前把握。例如中國光伏產業、風能產業的產能過剩問題，就源于政府不可能事先規劃出市場所能容納的產能來。

第三，采用產業政策來淘汰過剩產能也存在很大問題，盡管政府可以制定出一些促進產業升級換代的技術性指標，以指導淘汰落后產能。但深入分析卻不難發現，這不過是行政性手段的技術外衣。在這種場合下，指導性的經濟技術指標往往發揮逆向調節的作用，落后企業為了避免被產業政策淘汰，通常會采取擴大投資，并通過技術改造和技術升級的對策來應對，以免因經濟技術指標不達標而被淘汰。一旦使用產業政策來淘汰落后產能的做法常態化，政府主導下的經濟結構調整，就很難避免落入擴張—過剩—淘汰—再度過剩—再淘汰的怪圈之中。這是中國幾十年來產業結構調整中一再反復出現的循環，可謂應驗了那句“上有政策，下有對策”的名言。相反，如果通過市場方式來調整產業結構，對策應對便會失去了活動空間。此外，依靠政策壓縮過剩產能，政府出于公平原則來分配應該壓縮的產能，甚至會讓優勢企業承擔更多任務，使得不少低效率企業存活下來，形成所謂的僵尸企業。相反，依靠市場調整產能，其優勝劣汰機制會使落后企業被整體淘汰，能避免出現僵而不死的企業。

后發國家的另一個優勢是，可以通過技術政策，通過模仿來較快掌握先發國家的成熟技術，進而推動經濟更快地實現趕超。后發國家與先發國家技術差距越大，可供學習和模仿的技術就越多。只要模仿型的技術政策得當，后發國家就可以在較短時間內迅速縮小差距，甚至趕上先期發展的國家。隨著后發國家與先發國家在技術水平上的差距縮小，這就要求后發國家將以學習為主技術政策逐步轉向以創新為主的技術進步。與產業發展目標選擇一樣，創新性技術最終要依靠市場做出抉擇和判定。隨之而來，通過模仿型、趕超型的技術政策推動經濟增長的空間也將越來越小。因此隨著中國經濟進入新常態，政府過去依據產業政策目標以給資金、給廉價土地、給稅收優惠等的特惠性支持，也應逐步轉向營造良好的環境，給予民營經濟與國有經濟同等地位普惠性政策，以激發市場的創新動力，讓市場選擇在技術進步中發揮決定性作用。