一、一個分析框架：區分供給側結構性改革與供給側管理

在關于供給側結構性改革的討論中，人們常常把供給側結構性改革與供給側經濟結構調整混淆起來，相當一部分人把供給側結構性改革理解和解釋為供給側經濟結構調整。例如，當前各級政府實施“三去一降一補”的相當一部分措施，是政府采用各種手段促進經濟結構調整，這屬于經濟結構調整的內容，而不是供給側結構性改革的措施。實際上，二者是有區別的，不應混淆。如果把中國經濟問題概括為改革和發展的兩大主題：供給側結構性改革屬于改革主題，強調的是通過供給側的經濟體制改革，而供給側經濟結構調整則屬于發展主題，尤其是在政府干預下對經濟結構的調整。盡管改革與發展存在內在聯系，體制改革最終是為發展服務的。但是，究竟是通過體制改革來完善社會主義市場經濟體制，使市場在經濟結構調整中真正起決定性作用來達到促進發展的目的，還是通過產業政策來直接調整經濟結構，二者還是有嚴格界限的。

（一）來自西方經濟學的話語無法準確概括中國經驗

將供給側結構性改革和供給側經濟結構調整混淆起來，中國經濟學界有一定責任。盡管一些經濟學者（厲以寧、吳敬璉，2017）指出將二者混同使用的不當之處，明確指出：要警惕把供給側改革混談為政府調結構，但許多經濟學者（劉偉，2017）仍將兩者不加區別的使用。進一步追根尋源，這與西方主流經濟學的話語有關。目前中國經濟學中的許多話語都源于西方，尤其是以英美為主導的西方經濟學。在這個話語體系中，沒有對結構性改革和結構調整做嚴格的區別，尤其是在討論經濟政策主張時。有的結構性改革講的是制度（或體制）改革，有的則講的是經濟結構調整，還有的是二者兼而有之的混沌話語。這與西方市場經濟中政府在經濟活動中作用相對較小有密切關系。關于這個問題，我們還得從西方市場經濟體制的形成和發展，以及西方主流經濟學的來源與發展談起。

眾所周知，傳統的西方市場經濟原本是一種“自生自發的秩序”（哈耶克，1989），按照馬克思（1972，第12頁）的說法，它的形成則是一個“自然歷史過程”。在亞當·斯密關于政府的經濟職能理論中，政府除了維護自發形成的市場制度消極職能外，只有救助弱勢群體和承擔少量公共工程的任務。無論是市場制度的形成和變遷，還是包括供給結構與需求結構的經濟結構的形成和演進，都是市場競爭的自然結果，無須政府插手其間。隨著經濟發展，資本主義經濟體系內在矛盾增加，原生態的自由市場經濟開始發生漸變，政府開始越來越多的干預經濟，其最大變化莫過于1930年代的“凱恩斯革命”。

但是在凱恩斯體系中，政府的作用仍然有限。一方面，它默認西方傳統主流經濟學關于政府在制度建設方面的消極功能，即政府僅僅具有維護自發形成的市場秩序的職能。另一方面，它主張政府放棄傳統的不干預經濟活動的做法，主張政府實施積極的貨幣政策和財政政策來干預經濟過程，不過，其干預的領域只涉及需求，而不涉及供給或少有涉及供給。與默認自生自發的市場制度的天然合理性一樣，凱恩斯體系也默認經濟體系中供給能力形成的自發性，它主要仍由民間自發投資決定。政府干預經濟的職能主要是，通過擴張需求或緊縮需求來使總需求與市場自發形成的總供給保持大體的均衡，以燙平或縮小經濟周期波動對經濟增長的負面影響。盡管在凱恩斯的政策主張中，也強調公共工程在政府應對危機沖擊中的積極作用，但它卻把此看成是一種應對危機的權宜之計，缺乏系統的理論。

后凱恩斯主義宏觀經濟學在供給分析中，雖然也有一些政府行為的分析，但就其總體來說仍然是一個以需求分析和政府需求管理為主的理論體系。至于上個世紀后期興起的新古典宏觀經濟學更是把供給視為市場自發生成的系統，其供給分析是一個純粹的市場過程分析，沒有政府的容身之地。所以，在西方主流的宏觀經濟學體系中關于供給側的經濟學分析中，說幾乎沒有政府的身影可能有些夸張，但研究薄弱、著墨淺淡、語義含混不清卻是不爭的事實。其供給側結構性改革的說法在通常情況下，大體包含著兩方面含義：一方面，強調對供給的重視，暗含著對凱恩斯主義只關注需求側的批評；另一方面，結構性改革既包括體制的調整內容，也包括直接調整經濟結構的內容。西方經濟理論中對政府職能在供給分析中的缺位或不到位，即使用于描述和解釋政府作用較小的西方經濟體系，也存在不足，將其照搬到政府作用很大的中國，更易于引起歧義。因此，采用西方經濟學術語來描述中國經濟的實際情況是十分不夠的，尤其是對政府行為的分析。

（二）講好中國故事需要新的經濟學分析框架

與西方自身自發的市場經濟不同，中國的社會主義市場經濟的形成不是一個完全的自然歷史過程，它帶有很強的人為設計和設置秩序的特征，政府在市場制度的形成和市場運行中，發揮著比西方政府大得多的作用。僅借鑒西方經濟學的術語無法準確刻畫，這是造成將供給側結構性改革與供給側結構調整混淆起來的一個重要原因。據此分析我們（沈越，2006）曾提出一個新的分析框架，把政府干預經濟的政策分為兩類理念模式：經濟制度（體制）政策和經濟過程政策，用以分析經濟中的政府行為。盡管在實踐中這兩類政策往往交織在一起，就好像市場調節因素與計劃調節因素在現實的經濟體制中不存在純粹的模式一樣，這并不排斥人們在抽象意義上以純粹的形式來考察市場經濟與計劃經濟。

一是制度性政策（或稱體制性政策），這類政策的實施并不直接作用于經濟活動和經濟運行過程，而是通過改變制度框架為經濟運行過程提供更好的外部環境，從而改變市場主體的行為方式，激勵其積極性和創造性，促進生產效率的提高。制度性政策既可能涉及供給側，也可能涉及需求側。

二是經濟過程政策（或稱經濟活動政策），這類政策的應用將直接作用于經濟活動本身，如財政政策和貨幣政策，其實施會改變市場參數，進而直接影響經濟活動和經濟運行過程。同樣，這類政策既可能涉及需求側又可能涉及供給側。

此外，我們還可以根據政府干預經濟的力度或強弱，把其分為積極的（active）和消極的（inactive）兩類。所謂積極的政策是指政府干預經濟的行為是主動的，并且有明確的干預目標和實現目標的手段，兩大要件，二者缺一不可。所謂消極的是指政府對經濟的干預是被動的，沒有明確的目標，或者有目標卻沒有實現目標的手段。

由于西方尤其是英美其市場經濟是自生自發生成的，在這個原生態的現代市場經濟中政府原本沒有干預的職能，因此其對經濟的干預往往是消極的或被動的，例如，在制度領域英美政府的職能僅限于維護自發產生的市場秩序，政府的職能正像亞當·斯密所說的“守夜人”。在斯密以后的兩百多年歷史中，西方政府在這方面的職能已有明顯的擴大，結構性改革話語的產生就是一例。但是即便西方話語中的供給側結構性改革包含著供給側體制改革內容，其也不能與中國的體制改革同日而語。這是由自身自發秩序中的基本制度安排決定的，其賦予政府這方面的職能，最多只是對既定體制在邊際上的修補，不可能做出重大變革。與之不同，中國的社會主義市場經濟體制則帶有明顯的人為設計和設置的特征，它由政府通過黨的十四大提出建設目標，十四屆三中全會設計出具體的框架，然后在政府主導和廣大民眾參與下逐步建立起來的。政府的首要職能還不在于維護市場體制，而是政府主導下引導民眾的“造市”。只有在市場經濟體制已經確立之后，政府才有了維護和完善這種經濟體制的任務。

在過程政策中，凱恩斯倡導的需求管理原本也是消極性的，最初只是應對大危機的“權宜之計”，并不具有常態化的性質。在后凱恩斯主義的政策主張和美聯儲的貨幣政策實踐中，其積極地主動干預經濟活動的行為盡管有不斷增強的趨勢，但仍然無法與東亞模式尤其是中國相比擬。至于過程政策中的供給管理主張則是新近才提出來的，例如，特朗普受中國基礎設施建設成就的刺激，雄心勃勃地提出一個上萬億美元的基礎設施建設計劃。這在盎格魯—撒克遜自由市場經濟中無疑是一個空前之舉，但因美國總統的經濟權力有限，缺乏實現計劃的機制，它很有可能成為有目標，卻無實現目標手段而落空的計劃。然而在中國由于有強大的政府，無論是需求管理還是供給管理都具有明顯的積極主動特征。