第二節(jié)　食鹽流通政策與監(jiān)管體系完善

一、食鹽流通政策、法規(guī)和監(jiān)管現(xiàn)狀分析

隨著全國覆蓋城鄉(xiāng)的食鹽銷售網(wǎng)絡(luò)的初步形成，國家發(fā)展改革委員會(huì)分別于2003年和2005年出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)食鹽流通現(xiàn)代化的若干意見》（發(fā)改經(jīng)貿(mào)〔2003〕1995號(hào)）和《推進(jìn)食鹽流通現(xiàn)代化實(shí)施方案》（發(fā)改辦經(jīng)貿(mào)〔2005〕1073號(hào)），提出了促進(jìn)食鹽流通體制現(xiàn)代化的重要意見和建議，通過進(jìn)一步加快食鹽流通現(xiàn)代化進(jìn)程，不斷提高鹽行業(yè)流通組織化程度、降低流通成本、提高流通效率，確保合格碘鹽供應(yīng)。此外，在國家政策的宏觀指導(dǎo)下，中國鹽業(yè)總公司組織業(yè)內(nèi)外專家修訂了《食鹽批發(fā)企業(yè)管理質(zhì)量等級(jí)劃分及技術(shù)要求》國家標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)了《食鹽配送中心建設(shè)與管理技術(shù)規(guī)范》以及《鹽業(yè)企業(yè)物流信息系統(tǒng)架構(gòu)規(guī)范》兩部行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，用標(biāo)準(zhǔn)來引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展，對更好地推動(dòng)食鹽流通現(xiàn)代化工作起到了促進(jìn)作用。

近年來，食鹽企業(yè)通過貫徹實(shí)施一系列食鹽流通政策法規(guī)，全力推進(jìn)食鹽流通現(xiàn)代化工作，在合格碘鹽覆蓋率提高、食鹽分裝集中度提升、服務(wù)模式與配送功能改善等方面取得了較為顯著的成效。推進(jìn)食鹽流通現(xiàn)代化的基本原則中最重要的一條是貫徹《食鹽專營辦法》，但在食鹽專營體制下，全國的食鹽流通以行政省區(qū)劃分，食鹽的銷售只由政府指定的唯一的經(jīng)銷商來執(zhí)行，食鹽產(chǎn)品的生產(chǎn)商只能把產(chǎn)品按政府確認(rèn)的價(jià)格賣給政府指定的經(jīng)銷商，而不能直接在市場上進(jìn)行銷售。

這種流通模式導(dǎo)致全國不能實(shí)現(xiàn)大市場、大物流，食鹽配送難以做到全面優(yōu)化，社會(huì)物流成本較高。出現(xiàn)以上問題的主要癥結(jié)是受到現(xiàn)行行政區(qū)劃分割的食鹽專營體制的制約：

第一，作為地方專營主體，各省級(jí)鹽業(yè)公司是利益的既得者，國家級(jí)配送中心是從宏觀層面由各地鹽業(yè)公司協(xié)同合作的產(chǎn)物，因此國家級(jí)配送中心的建設(shè)必然影響到地方鹽業(yè)的既得利益，其態(tài)度決定了建設(shè)進(jìn)度。

第二，在推進(jìn)流通現(xiàn)代化方面所涉及的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、業(yè)務(wù)流程再造等改革工作，需要地方鹽業(yè)公司在經(jīng)濟(jì)、政策等方面持續(xù)投入，而各省鹽業(yè)管理體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域經(jīng)營規(guī)模存在一定差異。在專營政策保護(hù)下，其投入的積極性、投入規(guī)模、推進(jìn)力度也各不相同，即使是投入較大的區(qū)域也只是本地流通現(xiàn)代化的嘗試，不能也無法影響其他區(qū)域。

第三，全國性配送網(wǎng)絡(luò)體系的建立，要依據(jù)食鹽產(chǎn)地的產(chǎn)量、位置等多種因素來設(shè)計(jì)，同時(shí)要考慮整個(gè)市場需求，而現(xiàn)行體制是以行政區(qū)劃為界，市場的分裂與計(jì)劃的保護(hù)導(dǎo)致了配送流向不合理，運(yùn)輸資源浪費(fèi)的結(jié)果。

另外，在現(xiàn)有體制下，全國按照行政區(qū)劃共設(shè)有31個(gè)省級(jí)鹽業(yè)公司，其中有21省實(shí)行政企合一。從保護(hù)自身利益的角度，政企合一的鹽業(yè)公司較好地履行了鹽業(yè)行政管理和鹽政執(zhí)法職能，在穩(wěn)定當(dāng)?shù)厥雏}市場、保證碘鹽覆蓋率等方面起到了積極作用，這種模式下的食鹽監(jiān)管體系相對簡單且效率較高。

總的來說，現(xiàn)有專營體制下，食鹽流通政策與法規(guī)僅適用于批發(fā)企業(yè)內(nèi)部，在提高生產(chǎn)企業(yè)效率、優(yōu)化配送路徑、提升信息傳遞速度等方面無法發(fā)揮作用，并不能大幅降低食鹽流通成本。而政企合一的模式雖能在一定程度上保證市場監(jiān)管效率和碘鹽覆蓋率，但是各級(jí)鹽業(yè)公司既承擔(dān)著保證碘鹽供應(yīng)的政治任務(wù)，又承擔(dān)著資產(chǎn)保值增值、實(shí)現(xiàn)利潤的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，還承擔(dān)著市場監(jiān)管的行政職責(zé)，角色定位不清晰，容易出現(xiàn)利用政治或行政職能為經(jīng)濟(jì)職能服務(wù)的傾向，也容易導(dǎo)致專營范圍擴(kuò)大化。現(xiàn)代企業(yè)制度是以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以企業(yè)法人制度為主體，以有限責(zé)任制度為核心，以政企分開、產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)為條件的新型企業(yè)制度。在政企不分的情況下，會(huì)導(dǎo)致政為企服務(wù)，以及專營擴(kuò)大化。食鹽經(jīng)營者作為企業(yè)，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，官辦一體，排斥市場競爭，難以進(jìn)行公平、公正的市場監(jiān)管。隨著食鹽行業(yè)的市場化，政企合一的模式必將被淘汰，新體制下的食鹽市場監(jiān)管體系需要重新建立。