第二節　食鹽流通政策與監管體系完善

一、食鹽流通政策、法規和監管現狀分析

隨著全國覆蓋城鄉的食鹽銷售網絡的初步形成，國家發展改革委員會分別于2003年和2005年出臺了《關于促進食鹽流通現代化的若干意見》（發改經貿〔2003〕1995號）和《推進食鹽流通現代化實施方案》（發改辦經貿〔2005〕1073號），提出了促進食鹽流通體制現代化的重要意見和建議，通過進一步加快食鹽流通現代化進程，不斷提高鹽行業流通組織化程度、降低流通成本、提高流通效率，確保合格碘鹽供應。此外，在國家政策的宏觀指導下，中國鹽業總公司組織業內外專家修訂了《食鹽批發企業管理質量等級劃分及技術要求》國家標準，出臺了《食鹽配送中心建設與管理技術規范》以及《鹽業企業物流信息系統架構規范》兩部行業標準，用標準來引領行業發展，對更好地推動食鹽流通現代化工作起到了促進作用。

近年來，食鹽企業通過貫徹實施一系列食鹽流通政策法規，全力推進食鹽流通現代化工作，在合格碘鹽覆蓋率提高、食鹽分裝集中度提升、服務模式與配送功能改善等方面取得了較為顯著的成效。推進食鹽流通現代化的基本原則中最重要的一條是貫徹《食鹽專營辦法》，但在食鹽專營體制下，全國的食鹽流通以行政省區劃分，食鹽的銷售只由政府指定的唯一的經銷商來執行，食鹽產品的生產商只能把產品按政府確認的價格賣給政府指定的經銷商，而不能直接在市場上進行銷售。

這種流通模式導致全國不能實現大市場、大物流，食鹽配送難以做到全面優化，社會物流成本較高。出現以上問題的主要癥結是受到現行行政區劃分割的食鹽專營體制的制約：

第一，作為地方專營主體，各省級鹽業公司是利益的既得者，國家級配送中心是從宏觀層面由各地鹽業公司協同合作的產物，因此國家級配送中心的建設必然影響到地方鹽業的既得利益，其態度決定了建設進度。

第二，在推進流通現代化方面所涉及的組織結構調整、業務流程再造等改革工作，需要地方鹽業公司在經濟、政策等方面持續投入，而各省鹽業管理體制、經濟發展狀況及區域經營規模存在一定差異。在專營政策保護下，其投入的積極性、投入規模、推進力度也各不相同，即使是投入較大的區域也只是本地流通現代化的嘗試，不能也無法影響其他區域。

第三，全國性配送網絡體系的建立，要依據食鹽產地的產量、位置等多種因素來設計，同時要考慮整個市場需求，而現行體制是以行政區劃為界，市場的分裂與計劃的保護導致了配送流向不合理，運輸資源浪費的結果。

另外，在現有體制下，全國按照行政區劃共設有31個省級鹽業公司，其中有21省實行政企合一。從保護自身利益的角度，政企合一的鹽業公司較好地履行了鹽業行政管理和鹽政執法職能，在穩定當地食鹽市場、保證碘鹽覆蓋率等方面起到了積極作用，這種模式下的食鹽監管體系相對簡單且效率較高。

總的來說，現有專營體制下，食鹽流通政策與法規僅適用于批發企業內部，在提高生產企業效率、優化配送路徑、提升信息傳遞速度等方面無法發揮作用，并不能大幅降低食鹽流通成本。而政企合一的模式雖能在一定程度上保證市場監管效率和碘鹽覆蓋率，但是各級鹽業公司既承擔著保證碘鹽供應的政治任務，又承擔著資產保值增值、實現利潤的經濟責任，還承擔著市場監管的行政職責，角色定位不清晰，容易出現利用政治或行政職能為經濟職能服務的傾向，也容易導致專營范圍擴大化。現代企業制度是以市場經濟為基礎，以企業法人制度為主體，以有限責任制度為核心，以政企分開、產權清晰、權責明確、管理科學為條件的新型企業制度。在政企不分的情況下，會導致政為企服務，以及專營擴大化。食鹽經營者作為企業，既當裁判員，又當運動員，官辦一體，排斥市場競爭，難以進行公平、公正的市場監管。隨著食鹽行業的市場化，政企合一的模式必將被淘汰，新體制下的食鹽市場監管體系需要重新建立。