三、第三階段：醞釀鹽業改革方案（2001—2015年）

2001年以來，國家有關部門先后擬訂了七份鹽業體制改革方案，這些方案由于各種原因都停下來了。鹽改方案暫停最主要的原因可能還是我國鹽行業還不具備放開的條件，需要時間為市場化作準備。⁽⁴¹⁾

圍繞鹽業體制改革，雖然有不同的方案提出，但是主要聚焦于五個主要問題：第一，政企合一問題。在政企合一體制下，各級鹽業公司既是“裁判員”又是“運動員”，無法保證公平、公開、公正的交易市場秩序。鹽政管理和鹽業公司的行政和經營行為存在不規范，利用“政”為“企”謀利，壟斷經營。部分地方鹽業公司對小工業鹽實施專營，造成食鹽專營擴大化。計劃統得過死不利于調動企業積極性。第二，食鹽生產企業的市場地位問題。市場經濟條件下食鹽生產企業不能進入市場，食鹽生產企業沒有食鹽產品的商標、品牌，制鹽企業普遍規模小，產業集中度低，不能實現優勝劣汰。第三，產銷分離問題。食鹽流通環節多、效率低，需要承擔政府執法費用，導致流通成本偏高，制鹽企業難以獲得合理利潤。制鹽企業不能面向市場需求，導致制鹽企業沒有開發新產品、提高產品技術含量的積極性，使整個行業應有的發展受限。第四，區域分割問題。地區封鎖，商業流通不暢。條塊分割、各自為政，宏觀調控乏力，導致產能過大、產銷失衡和生產過剩。第五，消費者權益問題。食鹽批發企業壟斷經營，生產企業不關注產品質量、技術創新，也沒有積極性提升產品質量。消費者多樣化用鹽需求得不到滿足，無法選擇到更優質多樣的產品和更好的服務。

2006年3月14日第十屆全國人民代表大會第四次會議批準《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，明確提出“堅持政企分開、放寬準入、引入競爭、依法監管，推進壟斷行業管理體制和產權制度改革”“深化石油、電信、民航、郵政、煙草、鹽業和市政公用事業改革，推進國有資產重組，形成競爭性市場格局，建立現代企業制度”。2006年8月，國務院“關于落實《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》主要目標和任務工作分工的通知”（國發［2006］29號），實現《綱要》確定的目標和任務，應主要依靠發揮市場配置資源的基礎性作用；同時，政府要正確履行職責，調控引導社會資源，合理配置公共資源，保障《綱要》順利實施。部署由國家發展改革委員會牽頭，深化石油、郵政、煙草、鹽業體制改革。

國務院2007—2010年連續4年轉發的國家發展改革委員會關于深化經濟體制改革工作意見的通知都將鹽業管理體制改革列為年度工作要點，2009年“加快鹽業改革”更是引人注目地出現在國務院政府工作報告中。“推進鹽業體制改革，實現政企分開、政資分開”被列入2011年3月14日第十一屆全國人民代表大會第四次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》。⁽⁴²⁾

2011年11月，中國鹽業協會發布《鹽行業“十二五”發展規劃》（中鹽協〔2011〕45號）明確提出，“積極穩妥地推進鹽業體制改革，加快食鹽批發企業內部經營機制轉變，建立現代企業制度，完善法人治理結構，優化人員配置，樹立競爭意識、市場意識，提高市場競爭力，完善食鹽市場監管體系，開展食鹽專營體制下的市場化運作，促進食鹽管理向市場化方向發展。”

為了繼續貫徹《食鹽專營辦法》及有關法規，積極配合穩妥推進鹽業改革工作，2014年食鹽計劃編制工作本著形式從簡、務實高效的原則，只編制和下達食鹽銷售計劃及省際調撥計劃（包括直接食用、食品加工用鹽；加碘和非碘食鹽），畜牧鹽、漁鹽、腸衣鹽和出口鹽由食鹽專營主體根據市場需求采取產銷企業自主銜接方式保證供應，不再列入國家指令性計劃。⁽⁴³⁾2014年9月4日國務院印發《關于在中國（上海）自由貿易試驗區內暫時調整有關行政法規和經國務院批準的部門規章規定的準入特別管理措施的決定》，決定“允許外商以獨資形式從事鹽的批發，服務范圍限于試驗區內”。2015年5月8日公布的《國務院批轉發展改革委關于2015年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》（國發〔2015〕26號）再次提出“推進鹽業體制改革”。