四、元明清、民國時期食鹽經營管理制度演變

元代形成了南北統一的鹽引制度，鹽引是元代食鹽管制的核心票證，無論商販還是官運都遵守“引鹽不相離”的原則。由于有價值穩定的商品鹽作為支撐，鹽引也被元朝政府用于物資采購、賞賜、站戶救濟等各種財政支出，由票證又衍生出了支付手段的功能。元代的鹽引制度代表了北宋以來食鹽“官控商銷”發展的一個高峰，不僅覆蓋范圍空前，而且鹽利高度向中央集中。元代的鹽引制度、官僚的行政實踐以及元代鹽商的活動構成了明初國家食鹽運銷體制逐漸成形的母體。⁽²¹⁾

明代只是把元代鹽法經過一定改造之后，以國家制度的形式正式確立了下來。明代的鹽法是在國家專賣制度下組織的灶戶制度，以特定的人戶世襲制鹽，官府支給工本與生產工具，免除雜役。灶戶生產的鹽包括以課鹽的形式交給官府的“正鹽”和正鹽生產以外的剩余勞動所生產的“余鹽”。明初的專賣制度，原則上國家把灶戶生產的鹽全部由政府收購，然后通過戶口食鹽法運到各州縣按口派賣，或通過開中法由商人輸送糧草等供應邊鎮軍餉，政府給以鹽引，派場支鹽，自行運銷指定地點。⁽²²⁾

明代鹽業官專賣表現在對鹽業的生產、銷售的嚴格控制、管理上，明代主要產鹽場地都設置了鹽業管理機構，管理該地區鹽業的產、供、銷。為行官鹽，明政府頒布一系列法令，嚴禁私鹽的存在。同時，還對權貴勢要及商人中鹽有嚴格規定。但是，“蓋法雖嚴而用法自有權也”，明政府一系列旨在保證鹽業官專賣制的規定卻為余鹽所侵蝕。由于政府對灶戶的待遇一再降低，使灶戶甘冒違法風險而將余鹽私賣給商人。余鹽就成為私鹽之來源，擠占了正鹽的銷售市場，使正鹽滯銷，也使鹽場的產量受到影響，開中領到鹽引的商人，久候難以支到場鹽，造成正引的壅積。⁽²³⁾

萬歷年間，商鹽壅積的現象更加嚴重。萬歷四十四年，袁世振提出了《疏理十議》，全面進行鹽政的改革。袁世振的改革方案稱為“綱法”，實際上是一種商人專賣制度，凡綱冊上有名的鹽商，均可以世世代代壟斷鹽利，無名者不得加入充當鹽商。綱法在疏積引以行正引方面的成效是很卓著的，“萬歷末年，有袁世振者綱法，行之半年，新舊之鹽引滯疏，而課之解太倉者，幾倍于曩時”。⁽²⁴⁾

鹽利是國家重要的財源，清政府對鹽政也特別關心。清初主管鹽務的是巡鹽御史或鹽運司。從康熙中期開始，專門設立鹽政的職務，在長蘆、兩淮頒布了責任鹽政，由部院官兼管，或者由都察院上奏派人主管鹽務。福建、甘肅、四川、兩廣則由總督兼任；兩浙、云南、貴州、河東由巡撫管理。可是由于兩淮鹽政管理的地盤很大，權限卻較小，因而不能將鹽務處理得非常得體。在道光十年陶澎出任兩江總督的同時，改由兩江總督兼任兩淮鹽政，各省督撫此后都具有管理鹽政的頭銜。宣統元年在中央設置督辦鹽政處，其官職為督辦鹽政大臣，一切鹽務都由其管理。后來鹽政處改為鹽政院，統一管理一切鹽政事宜。⁽²⁵⁾

清代主要的鹽場有遼東、長蘆、山東、兩淮、兩浙、福建、兩廣、四川、云南、河東等地方，但對清朝財政起最主要作用的是兩淮鹽，清代鹽政中的許多問題也是以兩淮鹽為中心。從嘉慶到道光初，鹽商的沒落較明顯。此外，自明代以后淮南綱紀紊亂，沒有章法，官鹽滯銷，私鹽盛行，鹽的收入大大減少。清代道光年間（公元1821—1850年），淮北地區曾進行了以兩江總督陶澎為首的鹽法制度改革，即所謂的票法。陶澎根據淮北鹽政改革中的成就而在淮南以及全國推行其改革的措施，取得了極為顯著的經濟效果，松動了淮北地區一蹶不振的鹽業經濟。在淮北試行票法對淮南鹽政以及全國鹽政改革都有重大影響。⁽²⁶⁾

清代鹽商只能在規定的銷鹽區域內販賣鹽，即便有余量而適遇鄰州縣的鹽又告缺，將沒有獲得許可的鹽越界販賣也是絕對禁止的。清代的銷鹽地區基本上是按照宋代的規定劃分的，銷鹽地區是國家為了統管鹽的販賣而建立的制度，根據各鹽場的產量、銷鹽地區內的人口、地貌、運鹽路線的難易，以及當時的社會背景等諸多情況來決定的，以配給人民足夠的食鹽，解決無鹽可食之優。而且，更重要的是劃分銷鹽地區可確保鹽利，稽察私鹽。⁽²⁷⁾

清末，鹽稅成為政府最重要的收入來源。甲午、庚子戰敗后，巨額賠債款等使清政府財政日益困窘，不斷加征鹽稅。鹽稅越重，鹽價越高，致使“私鹽日熾”。因販私鹽獲利甚豐，出現許多鋌而走險、武裝販私的“鹽裊”。鹽商賄賂鹽官，利用場產管理，放鹽及加耗加斤等環節的漏洞來偷稅的現象也司空見慣，清末稅法日益敗壞。⁽²⁸⁾

民國初期，時任南京臨時政府實業部長及兩淮鹽政總理的張謇根據自由貿易宗旨，對鹽的產、運、銷、稅等進行了詳細的規劃，但是由于損害封建專商及鹽務官吏胥役們的既得利益，改革很快失敗。1913年，北洋政府與五國銀行團簽訂了善后借款合同，借款以全部鹽稅收入作為擔保，為使本息能如期償付，須以外國人直接監督管理鹽稅的稽征和用項，在外國人的協助下對鹽務行政實行改革。改革派官員與洋會辦丁恩由此擔任中國鹽務稽核總所會辦兼鹽務署顧問推行改革，丁恩不贊成中國改革者們的官專賣辦法，主張采用西方資本主義的鹽稅制度。⁽²⁹⁾這在客觀上適應了中國社會經濟發展的需要，成為中國鹽務近代化的開端，因而其有一定的進步意義。⁽³⁰⁾

民國20年代、30年代乃至抗戰勝利后的40年代末，都先后出現過關于鹽務改革的論爭，實質上是民初鹽務思想論爭的繼續和深入，民初所揭示的“就場征稅、自由貿易”模式，始終是民國改革者們努力實踐的目標。1946年國民政府頒布的《鹽政綱領》，其根本原則便是“民制、民運、民銷”，由政府管理，調節供求，恢復就場征稅制。⁽³¹⁾