第一章　食鹽經營管理制度的歷史變遷研究

第一節　中國歷代食鹽經營管理制度演變

一、春秋戰國至秦漢時期的食鹽專營制度

通常認為，專營是對商品資源的生產和流通實行集中管理和壟斷經營。專營權是由政府設定的權利，有利于集中管理，保障某些利益的獲取；壟斷經營排除了市場自由競爭，由國家推行的行業壟斷有利于保障公共安全。

食鹽專營在我國有著2600多年的歷史，最早開始于春秋時的齊國。齊桓公為春秋五霸之首，公元前685—前643年在位，齊桓公任管仲（約公元前723—前645年）為相，推行改革，實行軍政合一、兵民合一的制度，齊國逐漸強盛。管仲是春秋時期的法家代表人物，是中國古代著名的經濟學家、哲學家、政治家、軍事家。管仲被認為是中國食鹽專賣政策的創始人。據《管子·海王》記載，桓公問于管子曰：“吾欲藉于臺雉何如？”管子對曰：“此毀成也。”“吾欲藉于樹木？”管子對曰：“此伐生也。”“吾欲藉于六畜？”管子對曰：“此殺生也。”“吾欲藉于人，何如？”管子對曰：“此隱情也。”桓公曰：“然則吾何以為國？”管子對曰：“唯官山海為可耳。”

管仲提出的富國策“唯官山海為可耳”，其“官”即為“管”，由國家統一管理、專營；“山”即為開礦鑄鐵，“海”即為用海水煮鹽。“官山海”就是由國家專營鹽鐵。⁽¹⁾管仲認為對房屋、樹木、牲畜、人口等征稅，會使民眾產生不滿甚至抵觸情緒，導致房屋損毀、亂砍濫伐、宰殺牲畜、減少生育瞞報戶口等負面影響，也會加大稅賦征收難度和征收成本。因此，管仲不贊成對房屋、樹木、牲畜、人口等征稅，而主張“唯官山海為可也”。可見，“官山海”政策充分利用了鹽鐵的不可替代性，采用寓稅于價的方式，將稅賦藏于鹽鐵價格之中，避免了直接對房屋、樹木、牲畜、人口等征稅的不良影響。管仲提出的“鹽鐵專賣”由政府控制資源所有權，把經營權下放給私人，國家統一收購，通過控制鹽的產量和銷量，進而控制鹽的定價權，以獲得更多財政收入。盡管其創立的食鹽民產、官府統購、統運和統銷的食鹽官營制度，有不利于民的一面，但是卻大利于國。⁽²⁾當朝廷經用不足之時，實行這種體現國家完全壟斷化的管理體制，憑借食鹽的產、運、銷獲取厚利，以資軍、國之用。在此后的幾年中，齊國成了各國食鹽市場的壟斷者。“官山海”政策在管仲之后備受各朝重視，特別是宋、元、明、清朝代千余年間，鹽課收入成為朝廷僅次于田賦的財政來源，后世因此尊稱管仲為“鹽宗”⁽³⁾。

戰國時期的秦國在商鞅變法時，實行了比齊國更嚴厲的食鹽專賣政策，不但課以重稅控制了食鹽的生產和流通環節，還置“鹽鐵市官”專川澤之利，管山林之饒，加強對食鹽生產與流通環節的控制和管理，防止私煮私銷。⁽⁴⁾“商鞅變法”后，秦孝公十年（公元前352年），秦國迅速奪取了山西境內的“安邑鹽池”，開始池鹽大生產。并置“鹽官”，食鹽專營，開征鹽稅，為進一步征戰奠定了物質基礎。秦惠文王九年（公元前316年），秦國吞并了井鹽資源豐富的蜀國，開始對鹽業資源進行經營，蜀守張若于公元前311年在成都“置鹽鐵市官并長丞”。其后李冰為蜀守，在公元前251年前后主持開鑿了中國歷史上第一口鹽井“廣都鹽井”⁽⁵⁾。有了鹽的秦國逐漸強大起來，最終滅了六國，統一華夏，可謂“得鹽者得天下”⁽⁶⁾。

漢初開放民營，使經營鹽鐵的商人富比王侯，武帝中期，多次大規模的征討匈奴，軍費開支浩繁，財政入不敷出，朝廷不得已向豪富借貸，而富商大賈卻“不佐國家之急”。在此情形下，漢武帝于元狩四年（公元前119年），對鹽、鐵實行官管，由政府壟斷。漢武帝迫于財政壓力和對商人“財累萬金而不住公家之急”的反感，在桑弘羊的主持下“籠鹽鐵”，將鹽鐵的經營收歸官府，實行專賣。在產鹽和產鐵的地方，分設鹽官和鐵官進行管理。鹽專賣采取在官府的監督下由鹽民生產，官府定價收購，并由官府運輸和銷售，打擊鹽鐵富商勢力，加強中央集權，增加國家財政收入。

東漢初期仍實行的是鹽鐵專賣政策，只是由于諸多原因而使政府對鹽鐵專賣的控制有所放松，而且民間也有大量非法的私營鹽商存在；直到章帝時期，漢政府又全面加強了鹽鐵的專賣賣政策，民間私營鹽鐵商遭到嚴厲的打擊；自和帝時期起，漢政府廢除了鹽鐵的專賣政策而實行民營征稅制度，但政府專賣也仍然存在，一直到東漢末年。

從秦國、西漢、漢武帝時期，再到東漢這四個時期的鹽政中可以看出國家對鹽的管理上的變化，鹽專賣制度的實行是不斷變化的。從中也可以看出鹽在當時封建國家經濟中的重要性。