第二節　國家政策環境

政府營造創業創新環境要始終堅持以下原則：①堅持市場主導，政府引導。充分發揮市場配置資源的決定性作用，強化政府引導，促進創新創業與市場需求和社會資本有機結合。②堅持創新推動。推進以創新為核心的創業就業，壯大創新創業群體，大力孵化培育科技型中小微企業，打造新的經濟增長點。③堅持機制創新，優化服務。降低創新創業門檻，構建市場化、專業化、資本化、全鏈條增值服務體系，提高創新創業效率。

一、創新驅動發展戰略的提出

黨的十八大明確提出“科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，必須擺在國家發展全局的核心位置”。強調要堅持走中國特色自主創新道路、實施創新驅動發展戰略。創新驅動發展戰略是我國應對當今國際競爭、從自身國情出發、以增強國家核心競爭力為目標，著眼經濟社會發展的全局，做出的全面戰略部署。

新常態背景下，中國經濟處在“增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期”三期疊加階段，需要解決“傳統制造業去產能化、房地產業去庫存化”兩大問題。為實現產業結構調整，加快產業轉型升級，中共中央、國務院下發了《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》（以下簡稱《意見》），指導深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略。《意見》共分9個部分30條，包括總體思路和主要目標、營造激勵創新的公平競爭環境、建立技術創新市場導向機制、強化金融創新的功能、完善成果轉化激勵政策、構建更加高效的科研體系、創新培養、用好和吸引人才機制、推動形成深度融合的開放創新局面、加強創新政策統籌協調。《意見》指出，到2020年，基本形成適應創新驅動發展要求的制度環境和政策法律體系，為進入創新型國家行列提供有力保障。《意見》要求，營造激勵創新的公平競爭環境。發揮市場競爭激勵創新的根本性作用，營造公平、開放、透明的市場環境，強化競爭政策和產業政策對創新的引導，促進優勝劣汰，增強市場主體創新動力。實行嚴格的知識產權保護制度，打破制約創新的行業壟斷和市場分割，改進新技術、新產品、新商業模式的準入管理，健全產業技術政策和管理制度，形成要素價格倒逼創新機制。《意見》強調，發揮市場對技術研發方向、路線選擇和各類創新資源配置的導向作用，調整創新決策和組織模式，強化普惠性政策支持，促進企業真正成為技術創新決策、研發投入、科研組織和成果轉化的主體。

二、“大眾創業、萬眾創新”的提出

根據2015年《政府工作報告》部署，為改革完善相關體制機制，構建普惠性政策扶持體系，推動資金鏈引導創業創新鏈、創業創新鏈支持產業鏈、產業鏈帶動就業鏈，2015年國務院出臺《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》（以下簡稱《意見》）。

《意見》指出，按照“四個全面”戰略布局，堅持改革推動，加快實施創新驅動發展戰略，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，加大簡政放權力度，放寬政策、放開市場、放活主體，形成有利于創業創新的良好氛圍，讓千千萬萬創業者活躍起來，匯聚成經濟社會發展的巨大動能。不斷完善體制機制、健全普惠性政策措施，加強統籌協調，構建有利于“大眾創業、萬眾創新”蓬勃發展的政策環境、制度環境和公共服務體系，以創業帶動就業、創新促進發展。

《意見》從以下四個方面來構建經濟新常態下創業創新環境：①堅持深化改革，營造創業環境。通過結構性改革和創新，進一步簡政放權、放管結合、優化服務，增強創業創新制度供給，完善相關法律法規、扶持政策和激勵措施，營造均等普惠環境，推動社會縱向流動。②堅持需求導向，釋放創業活力。尊重創業創新規律，堅持以人為本，切實解決創業者面臨的資金需求、市場信息、政策扶持、技術支撐、公共服務等瓶頸問題，最大限度釋放各類市場主體創業創新活力，開辟就業新空間，拓展發展新天地，解放和發展生產力。③堅持政策協同，實現落地生根。加強創業、創新、就業等各類政策統籌，部門與地方政策聯動，確保創業扶持政策可操作、能落地。鼓勵有條件的地區先行先試，探索形成可復制、可推廣的創業創新經驗。④堅持開放共享，推動模式創新。加強創業創新公共服務資源開放共享，整合利用全球創業創新資源，實現人才等創業創新要素跨地區、跨行業自由流動。依托“互聯網+”、大數據等，推動各行業創新商業模式，建立和完善線上與線下、境內與境外、政府與市場開放合作等創業創新機制。

《意見》的主要內容包含以下八個方面：

（一）創新體制機制，實現創業便利化

（1）完善公平競爭市場環境。進一步轉變政府職能，增加公共產品和服務供給，為創業者提供更多機會。逐步清理并廢除妨礙創業發展的制度和規定，打破地方保護主義。加快出臺公平競爭審查制度，建立統一透明、有序規范的市場環境。依法反壟斷和反不正當競爭，消除不利于創業創新發展的壟斷協議和濫用市場支配地位以及其他不正當競爭行為。清理規范涉企收費項目，完善收費目錄管理制度，制定事中、事后監管辦法。建立和規范企業信用信息發布制度，制定嚴重違法企業名單管理辦法，把創業主體信用與市場準入、享受優惠政策掛鉤，完善以信用管理為基礎的創業創新監管模式。

（2）深化商事制度改革。加快實施工商營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證“三證合一”“一照一碼”，落實“先照后證”改革，推進全程電子化登記和電子營業執照應用。支持各地結合實際放寬新注冊企業場所登記條件限制，推動“一址多照”、集群注冊等住所登記改革，為創業創新提供便利的工商登記服務。建立市場準入等負面清單，破除不合理的行業準入限制。開展企業簡易注銷試點，建立便捷的市場退出機制。依托企業信用信息公示系統建立小微企業名錄，增強創業企業信息透明度。

（3）加強創業知識產權保護。研究商業模式等新形態創新成果的知識產權保護辦法。積極推進知識產權交易，加快建立全國知識產權運營公共服務平臺。完善知識產權快速維權與維權援助機制，縮短確權審查、侵權處理周期。集中查處一批侵犯知識產權的大案、要案，加大對反復侵權、惡意侵權等行為的處罰力度，探索實施懲罰性賠償制度。完善權利人維權機制，合理劃分權利人舉證責任，完善行政調解等非訴訟糾紛解決途徑。

（4）健全創業人才培養與流動機制。把創業精神培育和創業素質教育納入國民教育體系，實現全社會創業教育和培訓制度化、體系化。加快完善創業課程設置，加強創業實訓體系建設。加強創業創新知識普及教育，使“大眾創業、萬眾創新”深入人心。加強創業導師隊伍建設，提高創業服務水平。加快推進社會保障制度改革，破除人才自由流動制度障礙，實現黨政機關、企事業單位、社會各方面人才順暢流動。加快建立創業創新績效評價機制，讓一批富有創業精神、勇于承擔風險的人才脫穎而出。

（二）優化財稅政策，強化創業扶持

（1）加大財政資金支持和統籌力度。各級財政要根據創業創新需要，統籌安排各類支持小微企業和創業創新的資金，加大對創業創新支持力度，強化資金預算執行和監管，加強資金使用績效評價。支持有條件的地方政府設立創業基金，扶持創業創新發展。在確保公平競爭前提下，鼓勵對眾創空間等孵化機構的辦公用房、用水、用能、網絡等軟、硬件設施給予適當優惠，減輕創業者負擔。

（2）完善普惠性稅收措施。落實扶持小微企業發展的各項稅收優惠政策。落實科技企業孵化器、大學科技園、研發費用加計扣除、固定資產加速折舊等稅收優惠政策。對符合條件的眾創空間等新型孵化機構，適用科技企業孵化器稅收優惠政策。按照稅制改革方向和要求，對包括天使投資在內的投向種子期、初創期等創新活動的投資，統籌研究相關稅收支持政策。修訂完善高新技術企業認定辦法，完善創業投資企業享受70%應納稅所得額稅收抵免政策。抓緊推廣中關村國家自主創新示范區稅收試點政策，將企業轉增股本分期繳納個人所得稅試點政策、股權獎勵分期繳納個人所得稅試點政策推廣至全國范圍。落實促進高校畢業生、殘疾人、退役軍人、登記失業人員等創業就業稅收政策。

（3）發揮政府采購支持作用。完善促進中小企業發展的政府采購政策，加強對采購單位的政策指導和監督檢查，督促采購單位改進采購計劃編制和項目預留管理，增強政策對小微企業發展的支持效果。加大創新產品和服務的采購力度，把政府采購與支持創業發展緊密結合起來。

（三）搞活金融市場，實現便捷融資

（1）優化資本市場。支持符合條件的創業企業上市或發行票據融資，并鼓勵創業企業通過債券市場籌集資金。積極研究尚未盈利的互聯網和高新技術企業到創業板發行上市制度，推動在上海證券交易所建立戰略新興產業板。加快推進全國中小企業股份轉讓系統向創業板轉板試點。研究解決特殊股權結構類創業企業在境內上市的制度性障礙，完善資本市場規則。規范發展服務于中小微企業的區域性股權市場，推動建立工商登記部門與區域性股權市場的股權登記對接機制，支持股權質押融資。支持符合條件的發行主體發行小微企業增信集合債等企業債券創新品種。

（2）創新銀行支持方式。鼓勵銀行提高針對創業創新企業的金融服務專業化水平，不斷創新組織架構、管理方式和金融產品。推動銀行與其他金融機構加強合作，對創業創新活動給予有針對性的股權和債權融資支持。鼓勵銀行業金融機構向創業企業提供結算、融資、理財、咨詢等“一站式”系統化的金融服務。

（3）豐富創業融資新模式。支持互聯網金融發展，引導和鼓勵眾籌融資平臺規范發展，開展公開、小額股權眾籌融資試點，加強風險控制和規范管理。豐富完善創業擔保貸款政策。支持保險資金參與創業創新，發展相互保險等新業務。完善知識產權估值、質押和流轉體系，依法合規推動知識產權質押融資、專利許可費收益權證券化、專利保險等服務常態化、規模化發展，支持知識產權金融發展。

（四）擴大創業投資，支持創業起步成長

（1）建立和完善創業投資引導機制。不斷擴大社會資本參與新興產業創投計劃參股基金規模，做大直接融資平臺，引導創業投資更多向創業企業起步成長的前端延伸。不斷完善新興產業創業投資政策體系、制度體系、融資體系、監管和預警體系，加快建立考核評價體系。加快設立國家新興產業創業投資引導基金和國家中小企業發展基金，逐步建立支持創業創新和新興產業發展的市場化長效運行機制。發展聯合投資等新模式，探索建立風險補償機制。鼓勵各地方政府建立和完善創業投資引導基金。加強創業投資立法，完善促進天使投資的政策法規。促進國家新興產業創業投資引導基金、科技型中小企業創業投資引導基金、國家科技成果轉化引導基金、國家中小企業發展基金等協同聯動。推進創業投資行業協會建設，加強行業自律。

（2）拓寬創業投資資金供給渠道。加快實施新興產業“雙創”三年行動計劃，建立一批新興產業“雙創”示范基地，引導社會資金支持大眾創業。推動商業銀行在依法合規、風險隔離的前提下，與創業投資機構建立市場化長期性合作。進一步降低商業保險資金進入創業投資的門檻。推動發展投貸聯動、投保聯動、投債聯動等新模式，不斷加大對創業創新企業的融資支持。

（3）發展國有資本創業投資。研究制定鼓勵國有資本參與創業投資的系統性政策措施，完善國有創業投資機構激勵約束機制、監督管理機制。引導和鼓勵中央企業和其他國有企業參與新興產業創業投資基金、設立國有資本創業投資基金等，充分發揮國有資本在創業創新中的作用。研究完善國有創業投資機構國有股轉持豁免政策。

（4）推動創業投資“引進來”與“走出去”。抓緊修訂外商投資創業投資企業相關管理規定，按照內外資一致的管理原則，放寬外商投資準入，完善外資創業投資機構管理制度，簡化管理流程，鼓勵外資開展創業投資業務。放寬對外資創業投資基金投資限制，鼓勵中外合資創業投資機構發展。引導和鼓勵創業投資機構加大對境外高端研發項目的投資，積極分享境外高端技術成果。按投資領域、用途、募集資金規模，完善創業投資境外投資管理。

（五）發展創業服務，構建創業生態

（1）加快發展創業孵化服務。大力發展創新工場、車庫咖啡等新型孵化器，做大做強眾創空間，完善創業孵化服務。引導和鼓勵各類創業孵化器與天使投資、創業投資相結合，完善投融資模式。引導和推動創業孵化與高校、科研院所等技術成果轉移相結合，完善技術支撐服務。引導和鼓勵國內資本與境外合作設立新型創業孵化平臺，引進境外先進創業孵化模式，提升孵化能力。

（2）大力發展第三方專業服務。加快發展企業管理、財務咨詢、市場營銷、人力資源、法律顧問、知識產權、檢驗檢測、現代物流等第三方專業化服務，不斷豐富和完善創業服務。

（3）發展“互聯網+”創業服務。加快發展“互聯網+”創業網絡體系，建設一批小微企業創業創新基地，促進創業與創新、創業與就業、線上與線下相結合，降低全社會創業門檻和成本。加強政府數據開放共享，推動大型互聯網企業和基礎電信企業向創業者開放計算、存儲和數據資源。積極推廣眾包、用戶參與設計、云設計等新型研發組織模式和創業創新模式。

（4）研究探索創業券、創新券等公共服務新模式。有條件的地方繼續探索通過創業券、創新券等方式對創業者和創新企業提供社會培訓、管理咨詢、檢驗檢測、軟件開發、研發設計等服務，建立和規范相關管理制度和運行機制，逐步形成可復制、可推廣的經驗。

（六）建設創業創新平臺，增強支撐作用

（1）打造創業創新公共平臺。加強創業創新信息資源整合，建立創業政策集中發布平臺，完善專業化、網絡化服務體系，增強創業創新信息透明度。鼓勵開展各類公益講壇、創業論壇、創業培訓等活動，豐富創業平臺形式和內容。支持各類創業創新大賽，定期辦好中國創新創業大賽、中國農業科技創新創業大賽和創新挑戰大賽等賽事。加強和完善中小企業公共服務平臺網絡建設。充分發揮企業的創新主體作用，鼓勵和支持有條件的大型企業發展創業平臺、投資并購小微企業等，支持企業內外部創業者創業，增強企業創業創新活力。為創業失敗者再創業建立必要的指導和援助機制，不斷增強創業信心和創業能力。加快建立創業企業、天使投資、創業投資統計指標體系，規范統計口徑和調查方法，加強監測和分析。

（2）用好創業創新技術平臺。建立科技基礎設施、大型科研儀器和專利信息資源向全社會開放的長效機制。完善國家重點實驗室等國家級科研平臺（基地）向社會開放機制，為“大眾創業、萬眾創新”提供有力支撐。鼓勵企業建立一批專業化、市場化的技術轉移平臺。鼓勵依托三維（3D）打印、網絡制造等先進技術和發展模式，開展面向創業者的社會化服務。引導和支持有條件的領軍企業創建特色服務平臺，面向企業內部和外部創業者提供資金、技術和服務支撐。加快建立軍民兩用技術項目實施、信息交互和標準化協調機制，促進軍民創新資源融合。

（3）發展創業創新區域平臺。支持開展全面創新改革試驗的省（區、市）、國家綜合配套改革試驗區等，依托改革試驗平臺在創業創新體制機制改革方面積極探索，發揮示范和帶動作用，為創業創新制度體系建設提供可復制、可推廣的經驗。依托自由貿易試驗區、國家自主創新示范區、戰略性新興產業集聚區等創業創新資源密集區域，打造若干具有全球影響力的創業創新中心。引導和鼓勵創業創新型城市完善環境，推動區域集聚發展。推動實施小微企業創業基地城市示范。鼓勵有條件的地方出臺各具特色的支持政策，積極盤活閑置的商業用房、工業廠房、企業庫房、物流設施和家庭住所、租賃房等資源，為創業者提供低成本辦公場所和居住條件。

（七）激發創造活力，發展創新型創業

（1）支持科研人員創業。加快落實高校、科研院所等專業技術人員離崗創業政策，對經同意離崗的可在3年內保留人事關系，建立健全科研人員雙向流動機制。進一步完善創新型中小企業上市股權激勵和員工持股計劃制度規則。鼓勵符合條件的企業按照有關規定，通過股權、期權、分紅等激勵方式，調動科研人員創業積極性。支持鼓勵學會、協會、研究會等科技社團為科技人員和創業企業提供咨詢服務。

（2）支持大學生創業。深入實施大學生創業引領計劃，整合發展高校畢業生就業創業基金。引導和鼓勵高校統籌資源，抓緊落實大學生創業指導服務機構、人員、場地、經費等。引導和鼓勵成功創業者、知名企業家、天使和創業投資人、專家學者等擔任兼職創業導師，提供包括創業方案、創業渠道等創業輔導。建立健全彈性學制管理辦法，支持大學生保留學籍休學創業。

（3）支持境外人才來華創業。發揮留學回國人才特別是領軍人才、高端人才的創業引領帶動作用。繼續推進人力資源市場對外開放，建立和完善境外高端創業創新人才引進機制。進一步放寬外籍高端人才來華創業辦理簽證、永久居留證等條件，簡化開辦企業審批流程，探索由事前審批調整為事后備案。引導和鼓勵地方對回國創業高端人才和境外高端人才來華創辦高科技企業給予一次性創業啟動資金，在配偶就業、子女入學、醫療、住房、社會保障等方面完善相關措施。加強海外科技人才離岸創業基地建設，把更多的國外創業創新資源引入國內。

（八）加強統籌協調，完善協同機制

（1）加強組織領導。建立由發展改革委牽頭的推進“大眾創業、萬眾創新”部際聯席會議制度，加強頂層設計和統籌協調。各地區、各部門要立足改革創新，堅持需求導向，從根本上解決創業創新中面臨的各種體制機制問題，共同推進“大眾創業、萬眾創新”蓬勃發展。重大事項要及時向國務院報告。

（2）加強政策協調聯動。建立部門之間、部門與地方之間政策協調聯動機制，形成強大合力。各地區、各部門要系統梳理已發布的有關支持創業創新發展的各項政策措施，抓緊推進“立、改、廢”工作，將對初創企業的扶持方式從選拔式、分配式向普惠式、引領式轉變。建立健全創業創新政策協調審查制度，增強政策普惠性、連貫性和協同性。

（3）加強政策落實情況督查。加快建立推進“大眾創業、萬眾創新”有關普惠性政策措施落實情況督查督導機制，建立和完善政策執行評估體系和通報制度，全力打通決策部署的“最先一公里”和政策落實的“最后一公里”，確保各項政策措施落地生根。

《意見》期望通過結構性改革、體制機制創新，消除不利于創業創新發展的各種制度束縛和桎梏。同時通過支持各類市場主體不斷開辦新企業、開發新產品、開拓新市場，培育新興產業，以期形成小企業“鋪天蓋地”、大企業“頂天立地”的發展格局，進而實現創新驅動發展，打造新引擎、形成新動力。