1.3　國內外相關研究綜述

1.3.1　PPP研究述評

（1）國外研究述評

PPP的理論基礎是美國著名經濟學家薩繆爾森的公共產品理論，但類似于對項目的概念界定，PPP的內容同樣極為寬廣，各國學者對其確切定義一直無法達成一致^［5］：聯合國相關研究機構認為PPP包含了來自不同社會系統發起者全部制度化的合作方式，目的是解決當地某些復雜問題；歐盟委員會認為PPP是指公、私部門間的合作關系，目的是完成過去完全由公共部門供給的公共項目或服務；美國國家委員會認為PPP是介于私有化和外包之間的公共產品供給方式，利用私人資源建設和維護基礎設施或公共服務。盡管這些定義的外在描述存在一定差異，但其內涵概括起來卻是基本一致的，美國著名的經濟學家Savas^［6］在其《民營化與公私部門的伙伴關系》一書中提出：PPP模式是公共部門和私營部門共同參與生產或提供物品與服務的任意組織形式，是因項目結盟而建立的緊密合作關系，是參與各方為改變城市狀況的一種創新形式。

發達國家開展公共部門與私營部門合作的研究相對較早，Foster和Berger^［7］研究了7座美國城市地方政府吸引私營部門參與公共服務的舉措，指出應根據城市自身特點選擇適合的合作方式，Brooks、Liebman和Shelling等^［8］從福利經濟學探討了合作雙方的不同角色，如何考量私營部門的合理參與度以兼顧社會公平與效率，但這些研究只能算是比較模糊的PPP雛形與先行概念，尚未形成系統的研究體系。

真正意義上的PPP模式產生于20世紀90年代英國，并迅速在西方發達國家廣為流行：英國在1997年開始在衛生、交通和環保等諸多公共領域大力推進PPP項目，加拿大隨后在污水處理、能源和體育設施等領域也成功采用了PPP模式，美、日等國也實施了許多成功的范例。PPP的核心問題是如何安排協議框架，讓公共部門和私人企業通過合同明確雙方的權利和義務，從而真正建立伙伴關系。因其具體應用須因地制宜，因項目而異，所以并無完全標準的結構形式。一般而言，其典型結構是公共部門通過招投標等方式與獲選私營部門組建特殊項目公司（以下簡稱SPC），公私雙方簽訂特許協議，由SPC負責融資、建設和運營等，如圖1-3所示。

對PPP內涵的理解可分為廣義和狹義兩種：從廣義上來看，它泛指基于某種約定的特許協議，私營部門被允許參與公共產品或服務的提供，公共部門與私營部門由此建立的良好合作關系；而從狹義上來看，PPP僅僅被視為一系列特殊的項目融資模式總稱。不論廣義還是狹義，根據具體的特許協議安排，PPP的運作模式或稱交易方式可分為建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、建設-購買（BT）等多種形式^［9］。PPP誕生歷史雖短，但卻有重大的實用價值，并成為全世界推行新公共管理改革的一項重要內容，也是目前基礎設施建設領域備受推崇的一種新理念。因此，大多數發達國家甚至包括一些發展中國家，都成立了專門的研究機構或學會，以研究本國國情的公私合作模式。

Spackman^［10］比較系統地總結和分析了英國應用PPP模式十幾年來的經驗，這對其他國家成功應用PPP模式具有寶貴的借鑒意義，美國的民營化大師Savas^［11］最早、最全面地論述了公私伙伴關系的各種優越性，并給出了10種制度設計和11個實施標準，這已成為PPP研究的經典著作。之后，許多學者開始了更深入的研究。

①在PPP模式項目評價方面的研究：經濟合作發展組織（OECD）^［12］從效率的原則建立模型并得出結論PPP模式是基礎設施投融資的最佳方法，Katalin和Gi^［13］分析了PPP模式下公路項目的經濟評價方法，對比研究了費用-效益與多準則評價兩種方法的具體應用，歐洲投資銀行（EIB）^［14］分析了10個已投資PPP項目的決策過程，討論了隱性成本及非財務增值的問題，Paul^［15］在PPP項目評價中比較了全費用-效益、公共模式費用、民營模式費用及公私合營模式費用四種分析方法，然后對項目的盈利能力和折現率選取等提出了改進。

②在PPP模式項目風險方面的研究：Karan^［16］分析了印度鐵路特定線路采用PPP模式時，政府政策變化對項目實施效果的影響，Alain^［17］探討了風險條件下PPP模式基礎設施項目的設計和最優定價原則，Patrick^［18］對公用事業采用PPP模式中的風險與應對，政府和私營部門合作過程中的作用等問題給出了建議，Darr1n和Mervin^［19］分析了PPP項目全生命周期中的風險因素，并基于利益相關者理論對風險評價指標和評價方法進行了理論分析，指出了不同需求條件下公私雙方風險分擔、合作的重要性，Akintoye等^［20］進一步通過調查問卷的方式研究了PPP項目的風險分攤機制，Martin^［21］實證分析了澳大利亞悉尼新南鐵路，給出了PPP合作雙方進行風險分擔和風險管理的建議，Francesca^［22］基于博弈論的討價還價模型分析了雙方風險分擔的行為和對策，Jonathan和Ravi^［23］從政府的立場評估了PPP模式公共建設項目的風險，認為政府須出臺一系列政策和措施來規范私營部門行為，才能有效控制風險，Peter和Geo^［24］結合英國的斯凱橋項目，分析了PPP融資模式中項目各參與方的風險識別問題。

③在PPP模式激勵機制方面的研究：Scharle^［25］將PPP看做某種社會博弈，依據利益相關者理論對公、私部門的合作（博弈）規則、收益回報（支付函數）構建了博弈模型，認為公共部門因政治需要重視短期利益，可使用效用函數，而私營部門一般從利益和風險角度進行決策，并探討了建立法律、法規以確定PPP模式公共項目的收費費率、稅收和補貼等支持手段，實現項目利益的社會共享，Shubik^［26］則認為PPP項目的各參與人的效用函數并不相同，不同的結果、風險敏感性會對各自帶來不同的效用，從而影響其理性決策，并特別關注了利益相關方之一的公眾市民，認為他們是弱勢的參與者，在PPP項目中幾乎沒有決策機會，提出可通過遴選公民代表參與投票的方式來維持社會資本。

④在PPP模式應用的實踐方面。在英國，大多數管理者認為：在PPP項目達到或超過質量要求的情況下，能節約17%的資金。英國政府從1992年開始，通過政策規定公共設施項目應優先考慮以PPP模式進行，鼓勵引導私人部門參與公共基礎設施項目的建設^［27］，并建立起相應機制來促進PPP模式在各領域的基礎工程中實施^［28］。在美國，醫院、學校、交通運輸、監獄、輸油管道、垃圾處理等領域都出現了PPP模式項目。在加拿大，能源、體育設施、垃圾處理設施、醫院、垃圾發電設施中都有相應的PPP項目運作。在葡萄牙，1999～2003年采用PPP模式的項目投資，便占到公共投資份額的20%。在發展中國家，智利1994年引進了PPP理論，至今已完成36個項目和60億美元投資，2004年12月巴西通過了公私合營理論法案^［29］。

根據上述成果，我們可以發現國外開展PPP項目的研究較早，相關法律法規也相對成熟，并已在許多領域特別是大型基礎設施項目中取得了豐富的實踐成果，目前研究重點正轉向更系統、更深層面的問題，目的是建立一套嚴格、完整的理論體系和標準，以便各國結合自身實際在本國進行推廣應用。同時，他們更加關注前期項目評價和全生命周期的項目風險管理，這也許與國外更為嚴格的項目立項和法律制度有關。因此，許多研究者總會“自覺”站在PPP項目利益相關者各方的角度，去關心項目的可行性、風險控制和規制工具等，以及有效的激勵機制以確保項目取得成功。

（2）國內研究述評

比較西方國家而言，我國公共項目進行PPP的研究起步相對較晚，但隨著國家政策對民營資本的態度，從降低準入門檻到鼓勵和引導的不斷轉變，以及民營資本的力量隨經濟發展不斷壯大，相關的學術研究迅速成為了各方關注的焦點。李秀輝和張世英^{［30～31］}最早撰文向國內介紹了PPP模式融資的背景和方式，隨即又探討了在城市公共基礎設施建設中應用PPP模式的模型，王麗婭^［32］通過研究國外應用PPP模式的基本形式，對其應用于我國基礎設施民營化改革提出了建議，孫本剛^［33］論述了PPP模式在準經營性基礎設施項目中應用的可行性和應注意的問題，王周喜和張勇^［34］提出了PPP模式在西部基礎設施建設中應用的可行性分析，陳偉強和章恒全^［35］從組織結構與操作程序對PPP和BOT進行了對比研究。上述成果是早期國內學者從國外引入相關理論的介紹，主要是對PPP模式的概念、特點和基本框架的分析以及對在國內開展PPP模式工程實踐的構想。

孫潔^［36］博士結合上海市的實際情況，從經濟學角度系統地分析了PPP模式架構，探討了公私合作的動因，并對城市基礎設施管理中采用PPP模式的實踐提出了建議，這是國內最早深入研究PPP模式理論基礎的成果。陳柳欽^［37］認為PPP模式是以“雙贏”或“多贏”為合作理念的一種新型融資模式，是公共基礎設施建設領域發展起來的項目融資與實施新模式。李永強和蘇振民^［38］對PPP模式項目的風險分擔進行了初步的實證分析，但未在理論和方法上進一步深入研究。劉冬梅和韓同銀^［39］根據我國鐵路建設項目資金來源和融資方式現狀，研究后認為將公私合作模式引入我國鐵路建設領域有必要性和可行性，同時這種模式也為解決我國鐵路融資問題提供了新思路。清華大學以王守清教授為代表的科研團隊是國內較早對PPP模式開展了一系列風險研究的機構，在國家自然科學基金的支持下，他們結合國內外工程案例，采用多種風險辨識方法得出影響PPP項目的主要風險因素，然后分析了影響PPP項目風險合理分配的因素，提出了相應的風險分配原則，并以此設計出風險分配框架，特別是對英法海底隧道失敗的分析，以及2008年北京奧運場館建設的風險管理，對我國PPP項目實施全面的風險管理具有很強的現實意義^{［40～45］}。陳愛國和盧有杰^［46］結合實例探討了我國基礎設施PPP項目的價格調整方式，并分析了不同調價方式的風險以及針對性建議，何壽奎與傅鴻源^［47］實例分析了PPP項目雙方的投資規模，建立了公私雙方的最佳投資比例模型，并使用綜合評價方法給出了風險分攤系數和收益分配的比例，鄧小鵬等^［48］在PPP項目風險分析的相關研究基礎上，對風險分擔的原則進行了系統地總結歸納，并制定了相應的運用流程，對實際應用具有一定的指導作用。

隨著相關研究的不斷進展，一些學者開始注意到，無論是PPP項目的典型特征，還是其成功的關鍵都在于“合作”。因此，如何構建健康的公私合作關系，如何確保雙方真正優勢互補，如何通過組織契約得到落實，如何設計與之匹配的激勵約束機制等都是需要我們深入思考的問題。正基于此，近些年PPP相關研究已從各類公共事業采用PPP模式的可操作性分析，或者簡單的融資功能介紹轉向了更深層面的機制分析。李啟明等^［49］分析了多方滿意的基礎上PPP模式項目調價機制，并以此提出了相應的計算方法，宋波等^［50］基于多目標群決策理論提出了PPP項目合作伙伴的選擇方法，張喆等^{［51～52］}研究了PPP項目控制權的配置方式以及它對公私合作效率的影響，并結合醫療衛生領域進行了針對性的實證分析，徐霞和鄭志林^［53］對合作機制下公私雙方的利益分配原則進行了初步探討，陳菲^［54］根據利益相關者理論對PPP項目的利益協調與分配機制進行了研究，賴丹馨^［55］則從合約理論的視角來進行公私合作制的研究。

另外一點，在工程項目實踐方面^{［56～61］}：1984年，香港和合實業公司與中國投資發展公司共同發起的沙角B電廠BOT項目，可看作是我國第一個PPP工程項目。1994年，上海的南浦和楊浦大橋也引進了香港公司參與特許經營。近年來，隨著中央政府一系列有力舉措的政策“松綁”，住建部等相關部委以及北京和深圳等地方政府也相繼頒布了一系列推動民營資本進入公共項目建設領域的地方法規，PPP模式在諸多體制上的障礙正在逐步消除。因此，近年來PPP項目在我國的應用逐漸增多。例如：前述2009年投入運營的北京地鐵4號線項目，采用BT方式建設的深圳地鐵5號線等，杭州灣跨海大橋工程，特別是全球矚目的北京奧運會國家體育場（鳥巢）的建設管理等，這些項目都可以看作成功采用了PPP模式的典型案例。

上述研究表明，國內針對PPP的相關研究開始雖晚，但發展速度卻非常快：①研究范圍從最初集中在各類大型基礎設施項目，到逐漸在各領域慢慢推廣；②比較注重項目的具體運作模式研究，其中對PPP項目風險的相關研究成果最為豐富；③對PPP概念的理解從不夠透徹轉向更加深刻，對PPP內涵的認識從不夠清晰轉向更為系統，主流觀點也不再只局限于其融資屬性的“外在功能”上，但對PPP的合作機制、治理機理等更深層次的理論剖析仍相對缺乏，特別是從更高、更全面的角度對整個項目組織結構的分析尤顯不足，值得我們進一步深入發掘。

1.3.2　PPP軌道交通項目研究述評

隨著軌道交通建設的方興未艾，PPP應用于軌道交通項目在近幾年逐漸成為學術研究的新熱點。國內最早開始研究的學者是王灝，在他的系列相關論文中首先對PPP的模式進行了定義和分類，然后探討了PPP在軌道交通項目中能成功運作的必要條件，最后分別提出了前補償和后補償兩種適合我國軌道交通項目的PPP模式。他還按照經營權與所有權的關系，通過國內外投融資管理機制的比較，得出了地鐵投融資與管理運營的思路及建議^{［62～66］}；陳柳欽^［67］對PPP模式的結構、內涵、目標、運作思路和必要條件進行了闡述，并探討了在我國城市軌道交通中的適用性等問題；王海生^［68］介紹了城市軌道交通采用公私合作模式所面臨的主要風險和障礙，進而提出了軌道交通項目公私合作融資改進的意見；董經緯和來慶泉^［69］提出了確立軌道交通需求目標及項目條件、界定政府與私人部門的責任、建立項目可持續經營的投資回報制度、完善相關制度等方面的政策建議^［69］；謝偉東與何雯^［70］探討了軌道交通項目中PPP模式所采用的結構設計和風險分析，提出了選擇適宜的金融產品來控制利率風險是該種模式融資成功的關鍵之一；齊艷^［71］在比較了國際流行的幾種基礎設施項目融資方式的基礎上，將PPP模式中的SBOT形式與融資租賃模式相結合，提出了一種新的城市軌道交通建設PPP模式；江書陸^［72］在分析軌道交通公共性與企業性并存、極強的外部效應等特點基礎上，得出了“國有民營”是一種符合軌道交通本質特征的運營模式的結論，并以新加坡軌道交通的成功運用作為例證；左廷亮和唐智慧^［73］初步總結了PPP模式與我國城市軌道交通發展的關系，并提出了推廣的建議；鄭曉莉等^［74］對PPP模式軌道交通項目中政府角色定位進行了初步地探討。這些研究針對軌道交通項目引入PPP模式的可行性和可操作性進行了積極的探索，但許多文獻仍只是將PPP作為新的融資模式進行介紹，理論深度和分析方法也多以定性為主，缺乏有足夠說服力的定量模型支持。因此，與國內其他領域的PPP項目研究正逐漸深入制度層面有所不同，在軌道交通項目領域，不論是理論還是實踐都尚處于前期探索階段，需要結合自身特點加以完善。

總之，從現有的研究成果來看，我們不難發現這樣一個規律：即眾多學者在早期研究中主要著眼于PPP的特點、目標、運作思路、必要條件和適用性等技術、方法操作層面的問題解決。隨著相關研究的逐漸深入，越來越多的人開始意識到“有效合作”對于PPP項目的重要性，而非盡量限制對方以確保自己的利益最大化。于是，近期的研究顯著加強了對項目各參與方的主體行為進行針對性分析，并認為應主動從雙方的行為角度來加強合作能力，提高合作效率。但是，上述研究未能站在組織角度，從更高層面、更加系統地看待這些問題，往往只是抓住了其中的“一鱗半爪”，而忽略了對整個項目組織治理結構的頂層設計。顯然，PPP軌道交通項目要取得成功的關鍵是進行完整的制度框架安排，通過有效的項目契約得到貫徹，也就是進行系統的公私合作機制設計。如果相關機制不夠健全，不但會影響項目投資的效果，損害各方利益，甚至可能導致項目失敗，而解決這個問題的最佳辦法就是有效的項目治理。

1.3.3　PPP軌道交通項目治理研究述評

相比較“項目管理”的重技術方法管理范式，“項目治理”被認為是一種層次更高的組織行為，是與原有的項目管理知識體系互相補充的新研究范式。項目治理的目的是通過治理結構和治理機制等從制度或規則層面解決項目存在的問題，以改善或提高項目績效水平。盡管項目治理在學術界已被廣泛認可和使用，但國內外對項目治理的定義目前尚未達成一致，歐洲針對項目管理制度基礎的研究成果，最早提出了項目治理的概念^［75］，Turner和Keegan^［76］指出項目治理是一種解決項目交易中沖突并獲得良好秩序的制度框架。在國內，楊飛雪和尹貽林^［77］首次提出了項目治理的概念，給出了一個包含內部治理、外部治理和項目環境治理三方面因素的項目治理結構體系，嚴玲等^［78］進一步將項目治理的概念引入到公共項目中，認為它是一種制度框架并能提供一種體系，通過該體系使項目目標得以設立，實現目標的方法得以確定，監督合作績效的方法也得以確定。項目治理理論自此逐漸成為國內項目管理領域的研究熱點，其中尤其是尹貽林教授和丁榮貴教授為代表的各自研究團隊取得的成果最為豐碩^{［79～87］}：王華等提出了工程項目委托代理的項目治理結構，嚴玲等在不完備契約和代理人條件下，提出了公共項目治理的架構，湯偉剛等分析了公共項目契約的形成和交易治理，在此基礎上提出了代建制政府投資項目的治理框架；丁榮貴以風險分析為起點，從項目利益相關方動態的角色過程提出了其著名的P-R4模型，并在此基礎上進行了修正，然后將這一理論應用到政府投資的科研項目或政府主導的研發項目中去。

隨著項目治理理論的成熟與發展，其研究對象逐漸從單一主體轉到了多主體的項目參與各方。受到組織理論尤其是交易費用的啟示，Turner^［88］深入分析了項目作為一種臨時性契約組織的內部制度設計；沙凱遜^［89］教授提出了公共項目的垂直治理反映出委托代理關系，應以交易成本等理論來解釋，水平治理反映出項目參與方之間的合作關系，應以合作博弈解釋為主；王恩創^［90］認為項目治理將項目參與方看作一個由不完備項目契約聯系起來的臨時性組織，其核心涵義可理解為：以項目為中心，圍繞項目展開利益相關者的責、權、利的制度安排。作為工程項目管理領域的新觀點，雖然項目治理理論出現時間不長，但卻很快得到了眾多專家學者的重視，并已在實際工程項目中得到了應用。杜亞玲等^［91］在此理論基礎上，結合深圳地鐵5號線工程先實證分析了基于治理結構創新的公共項目管理績效改善。盡管國內在項目治理領域的現有研究成果已較為豐富，但主要相對集中于政府投資項目績效及其改善等方面的研究，專門針對PPP項目治理的研究則相對不足。陳帆等^［92］基于契約理論從承包商角度視角詳細分析了PPP項目的治理機制，后小仙^［93］認為PPP模式公共項目是基于公共需求驅動形成的，政府與項目各參與方之間一系列契約的締結體，何壽奎^［94］基于項目治理研究了PPP項目的合作機理與監管，石莎莎等^［95］結合進化博弈理論探討了城市基礎設施PPP項目的治理機制與策略，杜亞玲等^［96］分析了項目治理與合同治理對PPP模式項目投資控制、選擇和運營效果的作用。總體來看，這些研究未能將項目治理理論與PPP項目有效整合在一個更為系統的框架體系。更為遺憾的是，面對國內日益高漲的軌道交通項目建設需求以及亟須解決的資金和效率問題，系統完整地從治理視角來研究PPP軌道交通項目的就幾乎沒有。

綜上所述，本書從項目治理的角度來系統研究相對復雜的PPP軌道交通項目，希望通過有效的項目治理機制明確公私雙方責權利關系并規范其主體行為，確保PPP軌道交通項目各項目標得以真正實現，為軌道交通引入公私合作制提供很好的理論支持。基于治理視角的PPP軌道交通項目研究，并不只是為了制定一套制度規則，也不僅限于單一治理機制，而是關注PPP軌道交通項目全生命周期的公私合作過程。通過涵蓋這一過程的各種有效治理機制，達成公私合作伙伴關系的設計初衷，由此保障PPP軌道交通項目獲得成功。這種項目治理機制的基礎既有組織外的規制手段，也有組織內的協調思想，是公私雙方在PPP軌道交通項目中能維持動態合作的重要保障。最后，還應通過合理的公私合作績效后評價去發現存在的問題，從而針對性地改善、優化這些治理機制，更好地支撐起整個項目治理結構確保項目目標實現。總之，基于治理視角的PPP軌道交通項目研究，就是為了在我國軌道交通領域更好地推廣運用公私合作制，更加健康有序地引導社會資本積極參與此類項目，既減輕政府財政支出的壓力，又提高項目的投資運營效率，促進我國軌道交通事業的可持續發展。