1.2　研究意義

如前所述，軌道交通項目投資巨大、回收期長，完全依賴政府投資和運營的傳統“國有國營”模式，不但無法滿足城市快速發展的需要，而且往往導致財政負擔沉重。除了與生俱來的公益性，公共項目的壟斷性也極易引起市場失靈，后果便是政府在基礎設施建設中高成本、低效率，并已成為世界性難題引發了各國在公共管理領域不斷進行制度創新。一方面，軌道交通項目服務于公眾交通需求，且對城市經濟與環境影響巨大，具有突出的公共屬性；另一方面，它又具有收費運營，企業化運作的可經營性特征，它屬于典型的準公共項目。公私合作制（Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）是一種公共項目管理創新，它通過公私優勢互補、風險共擔使參與雙方實現“共贏”，也從理論上提出了一種軌道交通項目供給的新模式。

2005年國務院《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》便已明確要放寬市場準入，加快完善政府特許經營制度，規范招投標行為，支持非公有資本積極參與市政公用事業和基礎設施的投資、建設與運營。2010年國務院出臺了鼓勵民間投資進入，包括基礎產業和基礎設施的投資領域的實施細則。2014年國務院又推出了包括軌道交通在內的80個示范項目，鼓勵和吸引社會資本參與建設運營。同年，財政部的財金76號文件進一步提出推廣政府和社會資本合作應加強項目類型、采購程序和項目監管等方面的工作。這些政策表明，各種社會資本（以下簡稱私營部門）參與軌道交通項目的制度環境已透明，大門已敞開。

因此，公共部門和私營部門合作參與軌道交通建設和運營，可以利用各自資源，發揮各自優勢，通過構建長期互惠的合作機制實現共贏。在雙方合作過程中，公共部門不但減輕了投資壓力，而且借助于私營部門的技術創新和服務水平，提高了建設資金的使用效率和項目的運營效率，更好地提供公共出行服務；私營部門則可充分利用閑置資金和自身的技術管理優勢，獲得長期穩定的利潤，并由此與公共部門建立良好的合作關系，獲得更多的類似項目機會。通過公共部門和私營部門間長期的合作博弈，最終可以演化為互利的長期伙伴關系。表面上看，參與各方似乎都無法實現自身利益的理想最大化，但實際上合作所帶來的總收益卻往往比任何一方“單打獨斗”都更高，這也就實現了福利經濟學中所謂的社會效益帕雷托改進，也更加符合軌道交通項目的公益屬性。從工程實踐上看，采用PPP模式的北京地鐵4號線后評價數據，如表1-2及圖1-1、圖1-2所示，結果顯示其不但服務水平明顯優于采用傳統模式的其他可比線路，而且經濟指標上也同樣更加出色：4號線的每車千米成本與每人次成本均低于5號線，其中每車千米成本相差13.84%，每人次成本相差2.89%^［4］。

圖1-1　2010年度日客運強度

圖1-2　2010年度無故障列車周轉率

表1-2　北京地鐵4號線實際運營指標與計劃指標對比

綜上所述，大力發展PPP軌道交通項目的優勢顯而易見，但如果想“完美”地達成PPP模式的設計初衷，那么關鍵就落在了PPP的3個“P”字上面。不同于傳統的政府主導投資軌道交通項目，項目成功與否不僅取決于公共部門這個“P”的合理定位，還取決于民營資本這個“P”的合作意愿，而最核心的當屬第3個“P”合作伙伴關系能否順利實現。因此，本書的研究內容將主要圍繞著PPP的這3個“P”字，以分析軌道交通項目特點和PPP的本質為基礎，基于治理的視角系統研究PPP軌道交通項目，并對這種合作績效進行有效評價，以期公私雙方通過有效合作形成真正伙伴關系，促進PPP軌道交通項目成功。根據這些研究內容，本書的研究既有一定的理論價值，也有很強的現實意義。

①從理論上完善了以項目治理為研究范式的PPP軌道交通項目研究思路，也為國內外學者在面對類似于軌道交通建設的各類PPP項目時，提供了一個可供解決問題的研究途徑和參考方法。

②構建了一個基于治理視角的PPP軌道交通項目研究完整框架，通過全面的項目內外部治理機制設計，為政府在軌道交通領域的科學決策提供有效的理論支持。

③通過項目內外部治理機制的系統研究，能夠更好地避免公私雙方互不信任、兩敗俱傷的現象出現。強化PPP既能解決公共資金不足，又能提高項目資源配置效率的功能，對促進我國軌道交通事業的持續健康發展具有重要的實際意義。

④為公共部門與私營部門在PPP軌道交通項目的責權利和風險的分配或分擔提供了科學依據，通過“特許協議”等各種制度和規則的規范和落實，對公私雙方在PPP軌道交通項目特許協議談判過程中的實際工作具有很強的指導意義。