2.3　公私雙方在PPP軌道交通項目中角色定位分析

PPP軌道交通項目治理機制的意義在于有效規范和協調公私合作關系，但與傳統模式相比，PPP的引入徹底改變了公私部門在軌道交通項目中的原本關系。為了適應這種變化，公私雙方都必須徹底轉變傳統項目中相對單一的角色定位，在項目組織的內外部都重新進行合理角色定位，以減少雙方合作方向的偏離程度。另外，相對于西方以私有制為基礎的公私合作模式，我國的PPP軌道交通項目尚難完全清晰地界定公共部門產權，而且在法律法規、治理方式和政府行為等都有較大差異。為使PPP軌道交通項目治理機制的研究成果更符合我國實際情況，能對軌道交通事業可持續發展具有更強的現實指導意義，這就需要我們在展開項目治理機制研究之前先從理論上厘清公私部門在項目中各自的角色定位，使PPP軌道交通項目治理機制研究更有針對性，才能保證它們在項目全生命周期內“有所為和有所不為”，在項目目標上盡可能形成最大合力確保項目成功。

2.3.1　PPP軌道交通項目組織結構分析

為了更全面準確地分析公私雙方在項目中角色定位，首先需要了解傳統模式與PPP模式軌道交通項目組織結構的異同。在傳統的軌道交通項目建設管理模式中，公共部門只需要憑借政府財政或政府信用所獲貸款完成項目的決策、融資、建設和運營管理，其組織結構如圖2-5所示。

從圖2-5中可以很清晰地看到公共部門集投資、建設、管理和運營等諸多權力于一身，城市軌道交通公司名義上是獨立企業，但實際上只需向上面的行業主管部門負責即可，如果經營不善或建設資金不足，便可通過主管部門向政府提出相關要求。在公共交通需求和政治壓力下，政府只能通過財政補貼或者政府信用擔保方式為其解決。這種組織結構類似于傳統的政府職能部門，維系各層之間的關系紐帶是“等級制度”，而且信息傳遞緩慢。軌道交通公司與其說是一家企業，倒不如說像政府的某個下屬職能部門。這種“政企不分”的做法不僅導致企業自身缺乏獨立經營決策權，而且完全沒有創新動力，越來越不能適應現代社會發展需要。再加上一些管理人員不可避免的權力尋租，導致建設期初始投資過高且投資效率低下，項目風險也一并通過政府的財稅政策轉移給了社會公眾，其高昂的顯性和隱形成本嚴重制約了軌道交通事業的可持續發展。因此，軌道交通項目改革必須厘清公共部門在該領域的角色轉變。

如前所述，PPP軌道交通項目在引入民營資本的同時，也一并引入了其先進的技術和管理知識。在優勝劣汰的市場機制不斷驅動下，私營部門因其逐利天性不斷更新技術和提高管理水平，而且這種自我完善往往都是其主動和自發的行為。所以，隨著私營部門的有效參與，在建設期無疑能大大提高投資效率，在運營期更好地節約運營成本，公私合作制在項目的全生命周期都能顯著地提高管理績效。按照PPP軌道交通項目的生命周期運作方式，其組織結構如圖2-6所示。

根據圖2-6分析可知，公共部門是項目發起人，而項目參與方則增加了私營部門，由于軌道交通項目投資巨大，通常還需要多家企業組成聯合體。雙方通過特許協議達成合作關系，通過共同組建的特殊項目公司（SPC）共同負責全生命周期的項目建設管理，并采取了比借貸更為多樣化的融資方式。相比傳統的軌道交通項目建設管理模式，公共部門與私營部門不再是傳統意義上有等級差異的治理關系，而是具有共同價值目標的合作伙伴關系。私營部門的角色定位仍相對簡單且不存在嚴格的層次劃分。但是，公共部門角色則需要從過去單一的決策者和投資者，向更為復雜的多重角色進行轉變。它既是項目的發起者和參與者，又是項目的監督者和管理者，它在軌道交通項目全生命周期中具有多重職責。因此，對應不同職責范圍，PPP軌道交通項目的公共部門實際存在著政府、行業主管部門和城市軌道交通公司的不同層級之分。為了更清楚地界定各部門不同職責，公共部門在PPP軌道交通項目的角色定位需要根據這種層級關系分別加以詳細討論。

2.3.2　PPP軌道交通項目中公共部門的角色定位

首先，我們需要界定公共部門的概念。根據我國軌道交通項目的實際情況，這里的公共部門是指政府及其相關職能部門的總稱，實際隱含有三個部門：政府、行業主管部門和城市軌道交通公司。令人遺憾的是，國內目前專門針對PPP軌道交通項目中公共部門角色定位的研究還比較少，而且大多將政府完全等價于公共部門，缺乏更加細化的分層研究。為了彌補這種不足，本書根據PPP軌道交通項目的特點，將公共部門細分為三個層次，目的是希望它們根據不同的角色定位在各自管理層面上均努力“有所為”，在公共部門內部便形成了有效合力而非互相掣肘，從而促進公共部門與私營部門在項目大方向上更好地合作。

（1）政府的角色定位

著名的經濟學家奧斯特羅姆指出政府可以只是公共產品的提供者，但并不一定也是生產者，當政府在提供公共物品時，它有權來決定公共物品的生產方式，即選擇壟斷還是競爭^［112］。在我國，政府總是“自覺”地將自己定位為公共物品的生產者和提供者，兼具了行政壟斷與市場壟斷的雙重特征，并通過完全的行政管理手段進行運作，不但阻礙了市場機制在資源配置中的基礎作用，也阻礙了公共物品生產企業自身的發展活力，導致效率低下。在公共部門內部架構中，政府居于最高位置，它的職責應該逐步擺脫生產者的角色，而是從提供者的角度努力成為合格的PPP軌道交通項目倡導者、監管者和維護者。

①政府需要成為一個合格的項目倡導者。軌道交通項目引進PPP模式，首當其沖需要解決的問題是所謂“玻璃門”問題。雖然早在2005年國務院便頒布了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，但包括軌道交通項目在內的公共事業領域中，所謂“玻璃門”現象仍然是存在的。理論上，私營部門的制度障礙已經去除，但實際操作上卻總是可望而不可即。為此，國務院在2010年再次出臺了配套實施的相關細則（也被稱為新36條），進一步鼓勵和拓寬了民營資本的投資范圍。因此，政府首先必須盡快在軌道交通建設領域完善相應的法律法規，并制定出量化的操作細則。同時，要充分考慮到國外在這方面的先進經驗，還應遵照國際慣例盡量做到無偏見、不歧視，以便吸引有實力的外資企業或跨國公司參與我國軌道交通建設。其次，政府應保證城市軌道交通的合理規劃，處理好與合作伙伴之間的角色關系，保證PPP軌道交通項目的成功實施。軌道交通項目投資巨大、建設周期長，為了保護私營部門合理的運營收入，政府應制定出科學的軌道交通戰略發展規劃，政府還應保持這一規劃的穩定性，不擅自單方面修改規劃。最后，為了調動國內外私營資本參與的軌道交通項目的積極性，不但需要完善投融資體制，還需要從政策上支持SPC的發展，確保其獲得長期穩定的現金流入，比如加強在稅收優惠、擔保保證和土地使用權等方面的支持，簡化和減少行政審批過程，努力維護政府的信用和信譽。

②政府需要成為一個合格的項目監管者。首先，通過監管防止一些政府行業主管部門工作人員的尋租行為。由于軌道交通涉及到多個行業主管部門，如其資產問題屬國資委管轄，價格問題歸屬發改委范圍，交通問題則屬于當地公共交通行政主管部門職能范圍等，需要政府不定期對這些部門進行監督和檢查。其次，通過監管防止城市軌道交通公司的人員的尋租行為。由于城市軌道交通公司代表政府負責具體的建設和運營管理，存在委托代理關系而造成一定的信息不對等，這就需要政府的不定期督查，規范其工作過程。最后，通過監管防止私營部門的過度逐利行為。PPP軌道交通項目屬于準公共項目，只有通過政府的有效監管才能確保其公共屬性，具體的監管機制我們將在第4章展開討論。

③政府需要成為一個合格的項目維護者。首先，政府應當建立合理的外部收益返還機制，使項目產生的巨大外部效益合理地補貼SPC。眾所周知，軌道交通項目只有獲得一定盈利能力，才能吸引私營部門的參與，也才能維持項目的長期穩定性。軌道交通項目通過改善可達性能為沿線房地產帶來增值，因而具有巨大的正外部性。若將這部分效益回收補償給SPC，就能促進PPP軌道交通項目的推廣。其次，項目建設和運營期長，難免存在許多的不確定性因素，政府應當利用自身優勢承擔起一些非商業性的風險。最后，在項目運營期初，由于客流量不穩定和待攤建設成本較高，政府應當為SPC提供各類有效的信用擔保，以及合理地補貼SPC，若由于特殊情況導致原有協議需要再談判時，政府也應根據實際對私營部門進行合理補償，完善退出和再進入機制以維持項目的健康成長，具體我們將在以后章節詳細討論。

總之，在PPP軌道交通項目中，政府與私營部門應該是一種互動關系，不再是等級制關系，要求政府在具體的管理和運作過程中，即項目內部治理中適當的“角色虛擬化”，而在項目外部治理中則應“角色實體化”，充分發揮引導、監管和維護作用。英國、澳大利亞和香港特別行政區政府在這方面推行的政策值得我們借鑒^［113］：英國政府沒有專門針對PPP項目的法律，但有專門的組織，主要采用了政策和指南的形式，對政府責任進行詳細規定，要求正確選擇PPP模式并針對性列出了項目采購綱要，對項目的有效監管和保證私營資本的有效性等；澳大利亞也沒有專門的PPP項目法律，但各州都有專門的組織，對PPP的指導主要分為四方面：政策、指南、建議注釋和技術注釋，值得注意的是其《政府公示政策》提出了PPP項目需滿足社會大眾的監督；香港地區成立了專門的效率促進組，頒布了《公私合營項目PPP指南》，使針對本地區的PPP項目更具有可操作性。因此，借鑒前述國家或地區的既有經驗，本書認為政府應牽頭成立專門的PPP軌道交通項目管理組織，防止因多部門互相掣肘而導致政出多門，出臺具有法規含義的標準《PPP軌道交通項目指南》，包括項目的評估、私營部門的選擇和統一的合同示范文本，完善項目爭議仲裁和監督監管制度，引入更加規范和可操作性強的方式、方法，例如英國政府采用的“物有所值”項目評價方法等。

（2）行業主管部門的角色定位

相比較政府而言，行業主管部門居于公共部門的中間位置，對上要接受政府監督，對下要管理城市軌道交通公司，起到一個意見反饋和政策下達的溝通橋梁作用。由于城市軌道交通是由多種軌道公共交通組成的復雜系統，建設和運營的設備、設施較多，故其涉及的行業主管部門也較多，例如：從規劃階段來看，涉及到發改委和土地部門等，在建設期需涉及到消防、安監、質監、環保和建設主管部門等，運營期則要接受交通運輸主管、公共衛生、市政和物價等多部門管理。在這樣的行業主管部門體系中，由于管理組織分散在各個部門，必然因為職能交叉和多重監管而影響工作效率，導致職責不清、工作推諉，在實際管理工作中甚至可能出現權力尋租現象。因此，本書建議應該在政府牽頭下建立一個專門的軌道交通行政主管機構，如圖2-7所示。

從圖2-7可知，在政府的監管下，通過有效的部門整合與機構改革，形成獨立的軌道交通行政主管機構，將之前混淆不清的多頭管理轉變為權責清楚的專業職能部門，不僅提高了管理效率，而且更加專業。首先，它能在項目策劃和規劃階段，協助政府對軌道交通項目進行審批立項；其次，它能代替政府制定和出臺更加統一的安全、技術、質量和服務標準；再次，它能對項目建設和運營的全過程進行監督管理和對項目的價格監管；最后，它能通過對軌道交通公司采用適當的競爭和激勵手段，選擇PPP的私營合作伙伴，進行特許協議的談判，以及在新建線路中推行PPP模式等。還有很重要的一點，它能更好地落實政府對PPP軌道交通項目的監管責任，督促SPC定期向社會公開與公共利益相關的項目信息。由于PPP軌道交通項目復雜性帶來的政府與項目公司之間的責任分擔矛盾，往往無法通過傳統的行政體制得到迅速到位的解決。英國公共政策研究所2004年的研究報告指出：在英國的公私合作制項目中，就存在著普遍的，以“維護項目利益”為理由的信息不透明，直接妨礙了公私合作參與者責任的充分履行^［114］。從國外的實踐來看，現有的政府結構并不足以保證PPP項目信息的透明公開，而如果成立專門的軌道交通行政主管機構，則可以通過更高效地監管獲得原本屬于各個部門的數據資源，從而迫使SPC不得不主動公開相關信息，更好地保護社會公眾的利益，維護項目應用的公益屬性?？傊?，如果說政府是PPP軌道交通項目的宏觀政策制定者的話，那么行業主管部門就是具體的規則落實與執行者。

（3）城市軌道交通公司的角色定位

城市軌道交通公司在不同的城市可能被賦予了不同的名稱，比如軌道交通集團、市政公用集團或公用事業集團等，但究其本質而言都是公共部門負責軌道交通建設和運營的企業，故本書以城市軌道交通公司作為其通稱。從前述公共部門的層次結構圖可知，相比較政府和行業主管部門而言，它居于整個公共部門最低的操作層，負責軌道交通建設管理與運營的具體事物。傳統的政府一元投資模式中，城市軌道交通公司屬于國有獨資企業，完全憑借政府財政和政府信用進行自然壟斷，其角色定位既是政府管理者也是企業經營者，使其出現嚴重的政企不分，居高不下的生產和運營成本往往導致項目績效較差，這些問題在我國上世紀90年代的軌道項目建設和運營中愈加凸顯。而在PPP軌道交通項目中，城市軌道交通公司的角色定位將向著嚴格的項目合作者發生重大轉變，下面我們不妨從項目的全生命周期來探討其合理的角色定位。

首先，在PPP軌道交通項目的前期策劃和可行性研究階段，城市軌道交通公司應該是一個嚴謹的項目發起者。城市軌道交通公司根據其在既有項目的建設管理經驗，要非常審慎地向政府和行業主管部門提出項目建議書，并盡早聘請專業的咨詢中介機構進行合理的PPP組織設計以及運作模式選擇。以北京地鐵4號線項目為例，它是國內最早引入PPP模式的軌道交通項目，該項目的前期策劃從2002年正式發起，直到2006年公私雙方簽署正式協議，前后共歷時4年多才最終得以確立。其實，早在2001年，北京市基礎設施投資有限公司（代表軌道交通企業的投資公司）便根據北京地鐵的建設規劃，聘請國內外專業咨詢公司成立了專門的地鐵4號線PPP項目組。在此期間，在北京市基礎設施投資有限公司的努力下，北京市政府也于2003年底配套出臺了軌道交通項目中政府投資與社會投資遵循7∶3比例的實施細則，并及時頒布了《北京市城市基礎設施特許經營條例》，從而在政策層面確保了項目的順利開展；同時，北京市基礎設施投資有限公司編制的《北京地鐵四號線可行性研究報告》也在2003年獲得國家發改委批準。因此，北京市基礎設施投資有限公司為PPP模式的4號線發起進行了極為細致、嚴謹的前期準備?？紤]到PPP軌道交通項目在當前社會、法律和經濟環境中的復雜性，城市軌道交通公司必須成為一個嚴謹的項目發起者。

其次，在PPP軌道交通項目的合作準備階段，城市軌道交通公司應該是一個周密的項目安排者。對于PPP軌道交通項目而言，除了在項目前期必須進行慎重的可行性研究之外，對項目特許協議做出全面、細致地安排也是至關重要的。仍以北京的地鐵4號線項目為例，代表軌道交通公司的PPP項目組在雙方簽署協議之前，特意編制了《北京地鐵4號線PPP運作報告》并邀請專家分析，然后在此基礎上逐步確定了項目的運作方案。即便已經經過如此縝密的準備，北京市基礎設施投資有限公司與私營部門在2006年簽署正式合作協議前，仍然于2005年先簽署了原則協議，然后在此基礎上不斷細化和完善才最終達成一致。在此期間，PPP項目組為了使該項目特許協議盡可能得規范、完整，不但聘請了一家著名的國內咨詢公司作為項目的總顧問和財務顧問，而且先后聘請了國內法律顧問、國際法律顧問、工程技術顧問、交通咨詢顧問、地鐵客流顧問等各方面的專業咨詢企業。另外，對項目私營合作伙伴的恰當選擇也是合作準備階段的重要工作之一。城市軌道交通公司應該制定嚴格的私營企業準入機制，采取規范的選擇程序，研究科學合理的選擇方法。目前我國工程項目領域的采購模式以招投標為主，但現行的招投標程序與合作伙伴選擇的實際需要并不匹配，使得實際操作中主要依靠公共部門的行政權力來確定私營部門，導致協商過程的不透明和不公正，不但容易挫傷私營部門的項目參與熱情，而且帶來更高的交易成本，大大降低了項目的效率。因此，既要考慮私營部門參與PPP軌道交通項目的熱情，也要考慮其豐富的項目經驗在協商過程的優勢，城市軌道交通公司必須成為一個周密的項目安排者，以便在項目的公共屬性和私營部門的合理利潤之間找到恰當的平衡點。

再次，在PPP軌道交通項目的建設、運營和移交階段，城市軌道交通公司應該努力成為一個靈活的項目合作者。城市軌道交通公司要合理的區分項目的公益性和經營性，因地制宜選取恰當的運作模式。一方面，要配合政府加強對項目的監管工作；另一方面也應將自己看作SPC的股東之一，與私營部門合作通過市場機制提高運營和管理效率。我們還是以北京地鐵4號線為例，它在BOT運作模式基礎上創新性地提出了所謂BLT模式。根據軌道交通項目特點，巧妙將項目建設內容分為A、B兩部分：A部分為隧道、車站等土建工程，其造價約占項目總投資的70%；B部分為車輛、通信、信號系統和各類機電設備，總造價占項目總投資約30%，并以此對項目的公益性和經營性進行了相應劃分，選取了不同的融資方式。A部分由北京市基礎設施投資有限公司代表政府完成，B部分則由SPC來負責。公共部門通過資產租賃協議較低價格將A部分出租給SPC，并為避免項目公司利潤過高而影響項目公益屬性，約定公共部門在項目運營成熟期可適當提高租金以補貼公眾。為了公平起見，同時設定當項目實際客流量低于預測客流達到協議規定比例時，可降低或免除SPC的租金。在項目特許運營期結束后，SPC將B部分設施完整地無償移交給軌道交通公司，或者經過協商后續簽運營合同，并在同等條件下享有優先權，具體的組織結構如圖2-8所示。

最后，在PPP軌道交通項目的移交及以后階段，城市軌道交通公司應該成為一個良好的知識學習者?？紤]到軌道交通運營的網絡性特征，其新線建設和既有線運營工作往往是齊頭并進的。因此，城市軌道交通公司既要認真進行項目的后評價，通過系統的總結為將來類似的新建項目積累經驗；也要從私營部門學習有效的項目運營管理技術，提高既有線路的運營效率。另外，為了更好地履行城市軌道交通公司在PPP軌道交通項目各階段的不同使命，北京市軌道交通公司所采取的“三分開”模式同樣值得國內其他城市借鑒。它將傳統的投資、建設和運營“一體化”經營模式，按照項目各階段不同職能進行專業化分工，分別成立了北京市基礎設施投資有限公司、北京市軌道交通建設管理公司和北京市地鐵運營有限公司，這就為PPP軌道交通項目的公私合作提供了明確的組織設計，有利于項目的開展。

（4）公共部門合理角色定位總結

綜上所述，為了適應軌道交通項目從傳統模式到PPP模式的巨大變化，公共部門的各層組織都必須依據項目的內、外部治理結構加快自身角色的定位改變。

①地方政府角色定位應著重于項目的外部治理，通過改進和創新公共治理，加快與中央政府指導政策相配套的PPP項目法律體系建設、實施細則和引導政策出臺，適當放松以行政干預為主導的政府管制行為，減少不必要的行政審批，促進和完善PPP項目績效評價，降低PPP項目的交易成本，做好相關政策的制定者和倡導者；

②行業主管部門是地方政府在項目具體專業管理層面上的代理者，其角色定位也應著重于項目的外部治理。它應盡量成立PPP軌道交通項目獨立的監管機構，同時依據地方政府頒布的政策和法規來建立統一的行業標準，不斷完善準入機制設計和合作伙伴遴選制度等，防止部門利益產生的多頭監管和矛盾指令，避免因私營部門無所適從而導致雙方合作的重大偏離；

③城市軌道交通公司是公共部門在PPP軌道交通項目中真正的直接參與者，其角色定位應著重于項目的內部治理。要與私營部門共同融資、建設、運營和管理，也根據項目需要共同承擔相應風險，并通過有效的知識學習提高自身運營管理水平。

這樣，依據項目治理理論我們就能夠更清楚地界定公共部門在PPP軌道交通項目中各自的合理角色定位，而非簡單的一句話概括為“既是管理者又是參與者”。為了直觀起見，我們可以用圖2-9來詳細表示公共部門的角色定位。

2.3.3　PPP軌道交通項目中私營部門的角色定位

相比較公共部門而言，私營部門的角色定位要更簡單且不存在嚴格意義上的層級之分，所以并不需要進行逐層分解加以分析。一般而言，它泛指參與軌道交通項目的投融資、建設和運營管理全過程或某一階段的國內外各類企業、組織以及社會投資者等。為了更好地適應公共部門角色轉變，依據PPP軌道交通項目治理的內、外部治理結構，其合理的角色定位如下。

①在PPP軌道交通項目的外部治理中，私營部門是公共部門通過市場競爭機制和監管機制作用的治理對象。因此，其角色定位應當是積極配合地方政府的公共管理創新，遵循PPP項目的相關法律法規，努力做好參與軌道交通項目的前期準備工作。同時，根據行業主管部門設定的準入規制和合作伙伴遴選機制，通過市場競爭獲得合格的合作資質，并在與城市軌道交通公司成立SPC后主動接受項目監管機構和社會公眾的全過程的監督管理。

②在PPP軌道交通項目的內部治理中，私營部門是公共部門通過風險分擔機制和利益分配機制作用的治理對象。因此，其角色定位應當是與城市軌道交通公司組建高效的SPC，在項目的全生命周期內與公共部門有效合作，努力使軌道交通項目獲得真正成功。同時，根據契約化的責權利安排，在項目組織內部與公共部門進行合理的風險分擔，以及明確項目的定價和調價制度。在合作過程中，通過適當的知識轉移既改善公私合作績效，也不斷提高PPP軌道交通項目績效。

同樣，為了直觀起見，我們也用圖2-10來詳細表示私營部門的角色定位。