2.3　公私雙方在PPP軌道交通項目中角色定位分析

PPP軌道交通項目治理機制的意義在于有效規(guī)范和協(xié)調(diào)公私合作關(guān)系，但與傳統(tǒng)模式相比，PPP的引入徹底改變了公私部門在軌道交通項目中的原本關(guān)系。為了適應(yīng)這種變化，公私雙方都必須徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)項目中相對單一的角色定位，在項目組織的內(nèi)外部都重新進行合理角色定位，以減少雙方合作方向的偏離程度。另外，相對于西方以私有制為基礎(chǔ)的公私合作模式，我國的PPP軌道交通項目尚難完全清晰地界定公共部門產(chǎn)權(quán)，而且在法律法規(guī)、治理方式和政府行為等都有較大差異。為使PPP軌道交通項目治理機制的研究成果更符合我國實際情況，能對軌道交通事業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有更強的現(xiàn)實指導(dǎo)意義，這就需要我們在展開項目治理機制研究之前先從理論上厘清公私部門在項目中各自的角色定位，使PPP軌道交通項目治理機制研究更有針對性，才能保證它們在項目全生命周期內(nèi)“有所為和有所不為”，在項目目標(biāo)上盡可能形成最大合力確保項目成功。

2.3.1　PPP軌道交通項目組織結(jié)構(gòu)分析

為了更全面準(zhǔn)確地分析公私雙方在項目中角色定位，首先需要了解傳統(tǒng)模式與PPP模式軌道交通項目組織結(jié)構(gòu)的異同。在傳統(tǒng)的軌道交通項目建設(shè)管理模式中，公共部門只需要憑借政府財政或政府信用所獲貸款完成項目的決策、融資、建設(shè)和運營管理，其組織結(jié)構(gòu)如圖2-5所示。

從圖2-5中可以很清晰地看到公共部門集投資、建設(shè)、管理和運營等諸多權(quán)力于一身，城市軌道交通公司名義上是獨立企業(yè)，但實際上只需向上面的行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)即可，如果經(jīng)營不善或建設(shè)資金不足，便可通過主管部門向政府提出相關(guān)要求。在公共交通需求和政治壓力下，政府只能通過財政補貼或者政府信用擔(dān)保方式為其解決。這種組織結(jié)構(gòu)類似于傳統(tǒng)的政府職能部門，維系各層之間的關(guān)系紐帶是“等級制度”，而且信息傳遞緩慢。軌道交通公司與其說是一家企業(yè)，倒不如說像政府的某個下屬職能部門。這種“政企不分”的做法不僅導(dǎo)致企業(yè)自身缺乏獨立經(jīng)營決策權(quán)，而且完全沒有創(chuàng)新動力，越來越不能適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展需要。再加上一些管理人員不可避免的權(quán)力尋租，導(dǎo)致建設(shè)期初始投資過高且投資效率低下，項目風(fēng)險也一并通過政府的財稅政策轉(zhuǎn)移給了社會公眾，其高昂的顯性和隱形成本嚴(yán)重制約了軌道交通事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，軌道交通項目改革必須厘清公共部門在該領(lǐng)域的角色轉(zhuǎn)變。

如前所述，PPP軌道交通項目在引入民營資本的同時，也一并引入了其先進的技術(shù)和管理知識。在優(yōu)勝劣汰的市場機制不斷驅(qū)動下，私營部門因其逐利天性不斷更新技術(shù)和提高管理水平，而且這種自我完善往往都是其主動和自發(fā)的行為。所以，隨著私營部門的有效參與，在建設(shè)期無疑能大大提高投資效率，在運營期更好地節(jié)約運營成本，公私合作制在項目的全生命周期都能顯著地提高管理績效。按照PPP軌道交通項目的生命周期運作方式，其組織結(jié)構(gòu)如圖2-6所示。

根據(jù)圖2-6分析可知，公共部門是項目發(fā)起人，而項目參與方則增加了私營部門，由于軌道交通項目投資巨大，通常還需要多家企業(yè)組成聯(lián)合體。雙方通過特許協(xié)議達成合作關(guān)系，通過共同組建的特殊項目公司（SPC）共同負(fù)責(zé)全生命周期的項目建設(shè)管理，并采取了比借貸更為多樣化的融資方式。相比傳統(tǒng)的軌道交通項目建設(shè)管理模式，公共部門與私營部門不再是傳統(tǒng)意義上有等級差異的治理關(guān)系，而是具有共同價值目標(biāo)的合作伙伴關(guān)系。私營部門的角色定位仍相對簡單且不存在嚴(yán)格的層次劃分。但是，公共部門角色則需要從過去單一的決策者和投資者，向更為復(fù)雜的多重角色進行轉(zhuǎn)變。它既是項目的發(fā)起者和參與者，又是項目的監(jiān)督者和管理者，它在軌道交通項目全生命周期中具有多重職責(zé)。因此，對應(yīng)不同職責(zé)范圍，PPP軌道交通項目的公共部門實際存在著政府、行業(yè)主管部門和城市軌道交通公司的不同層級之分。為了更清楚地界定各部門不同職責(zé)，公共部門在PPP軌道交通項目的角色定位需要根據(jù)這種層級關(guān)系分別加以詳細討論。

2.3.2　PPP軌道交通項目中公共部門的角色定位

首先，我們需要界定公共部門的概念。根據(jù)我國軌道交通項目的實際情況，這里的公共部門是指政府及其相關(guān)職能部門的總稱，實際隱含有三個部門：政府、行業(yè)主管部門和城市軌道交通公司。令人遺憾的是，國內(nèi)目前專門針對PPP軌道交通項目中公共部門角色定位的研究還比較少，而且大多將政府完全等價于公共部門，缺乏更加細化的分層研究。為了彌補這種不足，本書根據(jù)PPP軌道交通項目的特點，將公共部門細分為三個層次，目的是希望它們根據(jù)不同的角色定位在各自管理層面上均努力“有所為”，在公共部門內(nèi)部便形成了有效合力而非互相掣肘，從而促進公共部門與私營部門在項目大方向上更好地合作。

（1）政府的角色定位

著名的經(jīng)濟學(xué)家奧斯特羅姆指出政府可以只是公共產(chǎn)品的提供者，但并不一定也是生產(chǎn)者，當(dāng)政府在提供公共物品時，它有權(quán)來決定公共物品的生產(chǎn)方式，即選擇壟斷還是競爭^［112］。在我國，政府總是“自覺”地將自己定位為公共物品的生產(chǎn)者和提供者，兼具了行政壟斷與市場壟斷的雙重特征，并通過完全的行政管理手段進行運作，不但阻礙了市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)作用，也阻礙了公共物品生產(chǎn)企業(yè)自身的發(fā)展活力，導(dǎo)致效率低下。在公共部門內(nèi)部架構(gòu)中，政府居于最高位置，它的職責(zé)應(yīng)該逐步擺脫生產(chǎn)者的角色，而是從提供者的角度努力成為合格的PPP軌道交通項目倡導(dǎo)者、監(jiān)管者和維護者。

①政府需要成為一個合格的項目倡導(dǎo)者。軌道交通項目引進PPP模式，首當(dāng)其沖需要解決的問題是所謂“玻璃門”問題。雖然早在2005年國務(wù)院便頒布了《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，但包括軌道交通項目在內(nèi)的公共事業(yè)領(lǐng)域中，所謂“玻璃門”現(xiàn)象仍然是存在的。理論上，私營部門的制度障礙已經(jīng)去除，但實際操作上卻總是可望而不可即。為此，國務(wù)院在2010年再次出臺了配套實施的相關(guān)細則（也被稱為新36條），進一步鼓勵和拓寬了民營資本的投資范圍。因此，政府首先必須盡快在軌道交通建設(shè)領(lǐng)域完善相應(yīng)的法律法規(guī)，并制定出量化的操作細則。同時，要充分考慮到國外在這方面的先進經(jīng)驗，還應(yīng)遵照國際慣例盡量做到無偏見、不歧視，以便吸引有實力的外資企業(yè)或跨國公司參與我國軌道交通建設(shè)。其次，政府應(yīng)保證城市軌道交通的合理規(guī)劃，處理好與合作伙伴之間的角色關(guān)系，保證PPP軌道交通項目的成功實施。軌道交通項目投資巨大、建設(shè)周期長，為了保護私營部門合理的運營收入，政府應(yīng)制定出科學(xué)的軌道交通戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，政府還應(yīng)保持這一規(guī)劃的穩(wěn)定性，不擅自單方面修改規(guī)劃。最后，為了調(diào)動國內(nèi)外私營資本參與的軌道交通項目的積極性，不但需要完善投融資體制，還需要從政策上支持SPC的發(fā)展，確保其獲得長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，比如加強在稅收優(yōu)惠、擔(dān)保保證和土地使用權(quán)等方面的支持，簡化和減少行政審批過程，努力維護政府的信用和信譽。

②政府需要成為一個合格的項目監(jiān)管者。首先，通過監(jiān)管防止一些政府行業(yè)主管部門工作人員的尋租行為。由于軌道交通涉及到多個行業(yè)主管部門，如其資產(chǎn)問題屬國資委管轄，價格問題歸屬發(fā)改委范圍，交通問題則屬于當(dāng)?shù)毓步煌ㄐ姓鞴懿块T職能范圍等，需要政府不定期對這些部門進行監(jiān)督和檢查。其次，通過監(jiān)管防止城市軌道交通公司的人員的尋租行為。由于城市軌道交通公司代表政府負(fù)責(zé)具體的建設(shè)和運營管理，存在委托代理關(guān)系而造成一定的信息不對等，這就需要政府的不定期督查，規(guī)范其工作過程。最后，通過監(jiān)管防止私營部門的過度逐利行為。PPP軌道交通項目屬于準(zhǔn)公共項目，只有通過政府的有效監(jiān)管才能確保其公共屬性，具體的監(jiān)管機制我們將在第4章展開討論。

③政府需要成為一個合格的項目維護者。首先，政府應(yīng)當(dāng)建立合理的外部收益返還機制，使項目產(chǎn)生的巨大外部效益合理地補貼SPC。眾所周知，軌道交通項目只有獲得一定盈利能力，才能吸引私營部門的參與，也才能維持項目的長期穩(wěn)定性。軌道交通項目通過改善可達性能為沿線房地產(chǎn)帶來增值，因而具有巨大的正外部性。若將這部分效益回收補償給SPC，就能促進PPP軌道交通項目的推廣。其次，項目建設(shè)和運營期長，難免存在許多的不確定性因素，政府應(yīng)當(dāng)利用自身優(yōu)勢承擔(dān)起一些非商業(yè)性的風(fēng)險。最后，在項目運營期初，由于客流量不穩(wěn)定和待攤建設(shè)成本較高，政府應(yīng)當(dāng)為SPC提供各類有效的信用擔(dān)保，以及合理地補貼SPC，若由于特殊情況導(dǎo)致原有協(xié)議需要再談判時，政府也應(yīng)根據(jù)實際對私營部門進行合理補償，完善退出和再進入機制以維持項目的健康成長，具體我們將在以后章節(jié)詳細討論。

總之，在PPP軌道交通項目中，政府與私營部門應(yīng)該是一種互動關(guān)系，不再是等級制關(guān)系，要求政府在具體的管理和運作過程中，即項目內(nèi)部治理中適當(dāng)?shù)摹敖巧摂M化”，而在項目外部治理中則應(yīng)“角色實體化”，充分發(fā)揮引導(dǎo)、監(jiān)管和維護作用。英國、澳大利亞和香港特別行政區(qū)政府在這方面推行的政策值得我們借鑒^［113］：英國政府沒有專門針對PPP項目的法律，但有專門的組織，主要采用了政策和指南的形式，對政府責(zé)任進行詳細規(guī)定，要求正確選擇PPP模式并針對性列出了項目采購綱要，對項目的有效監(jiān)管和保證私營資本的有效性等；澳大利亞也沒有專門的PPP項目法律，但各州都有專門的組織，對PPP的指導(dǎo)主要分為四方面：政策、指南、建議注釋和技術(shù)注釋，值得注意的是其《政府公示政策》提出了PPP項目需滿足社會大眾的監(jiān)督；香港地區(qū)成立了專門的效率促進組，頒布了《公私合營項目PPP指南》，使針對本地區(qū)的PPP項目更具有可操作性。因此，借鑒前述國家或地區(qū)的既有經(jīng)驗，本書認(rèn)為政府應(yīng)牽頭成立專門的PPP軌道交通項目管理組織，防止因多部門互相掣肘而導(dǎo)致政出多門，出臺具有法規(guī)含義的標(biāo)準(zhǔn)《PPP軌道交通項目指南》，包括項目的評估、私營部門的選擇和統(tǒng)一的合同示范文本，完善項目爭議仲裁和監(jiān)督監(jiān)管制度，引入更加規(guī)范和可操作性強的方式、方法，例如英國政府采用的“物有所值”項目評價方法等。

（2）行業(yè)主管部門的角色定位

相比較政府而言，行業(yè)主管部門居于公共部門的中間位置，對上要接受政府監(jiān)督，對下要管理城市軌道交通公司，起到一個意見反饋和政策下達的溝通橋梁作用。由于城市軌道交通是由多種軌道公共交通組成的復(fù)雜系統(tǒng)，建設(shè)和運營的設(shè)備、設(shè)施較多，故其涉及的行業(yè)主管部門也較多，例如：從規(guī)劃階段來看，涉及到發(fā)改委和土地部門等，在建設(shè)期需涉及到消防、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保和建設(shè)主管部門等，運營期則要接受交通運輸主管、公共衛(wèi)生、市政和物價等多部門管理。在這樣的行業(yè)主管部門體系中，由于管理組織分散在各個部門，必然因為職能交叉和多重監(jiān)管而影響工作效率，導(dǎo)致職責(zé)不清、工作推諉，在實際管理工作中甚至可能出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象。因此，本書建議應(yīng)該在政府牽頭下建立一個專門的軌道交通行政主管機構(gòu)，如圖2-7所示。

從圖2-7可知，在政府的監(jiān)管下，通過有效的部門整合與機構(gòu)改革，形成獨立的軌道交通行政主管機構(gòu)，將之前混淆不清的多頭管理轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)清楚的專業(yè)職能部門，不僅提高了管理效率，而且更加專業(yè)。首先，它能在項目策劃和規(guī)劃階段，協(xié)助政府對軌道交通項目進行審批立項；其次，它能代替政府制定和出臺更加統(tǒng)一的安全、技術(shù)、質(zhì)量和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；再次，它能對項目建設(shè)和運營的全過程進行監(jiān)督管理和對項目的價格監(jiān)管；最后，它能通過對軌道交通公司采用適當(dāng)?shù)母偁幒图钍侄危x擇PPP的私營合作伙伴，進行特許協(xié)議的談判，以及在新建線路中推行PPP模式等。還有很重要的一點，它能更好地落實政府對PPP軌道交通項目的監(jiān)管責(zé)任，督促SPC定期向社會公開與公共利益相關(guān)的項目信息。由于PPP軌道交通項目復(fù)雜性帶來的政府與項目公司之間的責(zé)任分擔(dān)矛盾，往往無法通過傳統(tǒng)的行政體制得到迅速到位的解決。英國公共政策研究所2004年的研究報告指出：在英國的公私合作制項目中，就存在著普遍的，以“維護項目利益”為理由的信息不透明，直接妨礙了公私合作參與者責(zé)任的充分履行^［114］。從國外的實踐來看，現(xiàn)有的政府結(jié)構(gòu)并不足以保證PPP項目信息的透明公開，而如果成立專門的軌道交通行政主管機構(gòu)，則可以通過更高效地監(jiān)管獲得原本屬于各個部門的數(shù)據(jù)資源，從而迫使SPC不得不主動公開相關(guān)信息，更好地保護社會公眾的利益，維護項目應(yīng)用的公益屬性。總之，如果說政府是PPP軌道交通項目的宏觀政策制定者的話，那么行業(yè)主管部門就是具體的規(guī)則落實與執(zhí)行者。

（3）城市軌道交通公司的角色定位

城市軌道交通公司在不同的城市可能被賦予了不同的名稱，比如軌道交通集團、市政公用集團或公用事業(yè)集團等，但究其本質(zhì)而言都是公共部門負(fù)責(zé)軌道交通建設(shè)和運營的企業(yè)，故本書以城市軌道交通公司作為其通稱。從前述公共部門的層次結(jié)構(gòu)圖可知，相比較政府和行業(yè)主管部門而言，它居于整個公共部門最低的操作層，負(fù)責(zé)軌道交通建設(shè)管理與運營的具體事物。傳統(tǒng)的政府一元投資模式中，城市軌道交通公司屬于國有獨資企業(yè)，完全憑借政府財政和政府信用進行自然壟斷，其角色定位既是政府管理者也是企業(yè)經(jīng)營者，使其出現(xiàn)嚴(yán)重的政企不分，居高不下的生產(chǎn)和運營成本往往導(dǎo)致項目績效較差，這些問題在我國上世紀(jì)90年代的軌道項目建設(shè)和運營中愈加凸顯。而在PPP軌道交通項目中，城市軌道交通公司的角色定位將向著嚴(yán)格的項目合作者發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，下面我們不妨從項目的全生命周期來探討其合理的角色定位。

首先，在PPP軌道交通項目的前期策劃和可行性研究階段，城市軌道交通公司應(yīng)該是一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻椖堪l(fā)起者。城市軌道交通公司根據(jù)其在既有項目的建設(shè)管理經(jīng)驗，要非常審慎地向政府和行業(yè)主管部門提出項目建議書，并盡早聘請專業(yè)的咨詢中介機構(gòu)進行合理的PPP組織設(shè)計以及運作模式選擇。以北京地鐵4號線項目為例，它是國內(nèi)最早引入PPP模式的軌道交通項目，該項目的前期策劃從2002年正式發(fā)起，直到2006年公私雙方簽署正式協(xié)議，前后共歷時4年多才最終得以確立。其實，早在2001年，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（代表軌道交通企業(yè)的投資公司）便根據(jù)北京地鐵的建設(shè)規(guī)劃，聘請國內(nèi)外專業(yè)咨詢公司成立了專門的地鐵4號線PPP項目組。在此期間，在北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司的努力下，北京市政府也于2003年底配套出臺了軌道交通項目中政府投資與社會投資遵循7∶3比例的實施細則，并及時頒布了《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》，從而在政策層面確保了項目的順利開展；同時，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司編制的《北京地鐵四號線可行性研究報告》也在2003年獲得國家發(fā)改委批準(zhǔn)。因此，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司為PPP模式的4號線發(fā)起進行了極為細致、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那捌跍?zhǔn)備。考慮到PPP軌道交通項目在當(dāng)前社會、法律和經(jīng)濟環(huán)境中的復(fù)雜性，城市軌道交通公司必須成為一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻椖堪l(fā)起者。

其次，在PPP軌道交通項目的合作準(zhǔn)備階段，城市軌道交通公司應(yīng)該是一個周密的項目安排者。對于PPP軌道交通項目而言，除了在項目前期必須進行慎重的可行性研究之外，對項目特許協(xié)議做出全面、細致地安排也是至關(guān)重要的。仍以北京的地鐵4號線項目為例，代表軌道交通公司的PPP項目組在雙方簽署協(xié)議之前，特意編制了《北京地鐵4號線PPP運作報告》并邀請專家分析，然后在此基礎(chǔ)上逐步確定了項目的運作方案。即便已經(jīng)經(jīng)過如此縝密的準(zhǔn)備，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司與私營部門在2006年簽署正式合作協(xié)議前，仍然于2005年先簽署了原則協(xié)議，然后在此基礎(chǔ)上不斷細化和完善才最終達成一致。在此期間，PPP項目組為了使該項目特許協(xié)議盡可能得規(guī)范、完整，不但聘請了一家著名的國內(nèi)咨詢公司作為項目的總顧問和財務(wù)顧問，而且先后聘請了國內(nèi)法律顧問、國際法律顧問、工程技術(shù)顧問、交通咨詢顧問、地鐵客流顧問等各方面的專業(yè)咨詢企業(yè)。另外，對項目私營合作伙伴的恰當(dāng)選擇也是合作準(zhǔn)備階段的重要工作之一。城市軌道交通公司應(yīng)該制定嚴(yán)格的私營企業(yè)準(zhǔn)入機制，采取規(guī)范的選擇程序，研究科學(xué)合理的選擇方法。目前我國工程項目領(lǐng)域的采購模式以招投標(biāo)為主，但現(xiàn)行的招投標(biāo)程序與合作伙伴選擇的實際需要并不匹配，使得實際操作中主要依靠公共部門的行政權(quán)力來確定私營部門，導(dǎo)致協(xié)商過程的不透明和不公正，不但容易挫傷私營部門的項目參與熱情，而且?guī)砀叩慕灰壮杀荆蟠蠼档土隧椖康男省Ｒ虼耍纫紤]私營部門參與PPP軌道交通項目的熱情，也要考慮其豐富的項目經(jīng)驗在協(xié)商過程的優(yōu)勢，城市軌道交通公司必須成為一個周密的項目安排者，以便在項目的公共屬性和私營部門的合理利潤之間找到恰當(dāng)?shù)钠胶恻c。

再次，在PPP軌道交通項目的建設(shè)、運營和移交階段，城市軌道交通公司應(yīng)該努力成為一個靈活的項目合作者。城市軌道交通公司要合理的區(qū)分項目的公益性和經(jīng)營性，因地制宜選取恰當(dāng)?shù)倪\作模式。一方面，要配合政府加強對項目的監(jiān)管工作；另一方面也應(yīng)將自己看作SPC的股東之一，與私營部門合作通過市場機制提高運營和管理效率。我們還是以北京地鐵4號線為例，它在BOT運作模式基礎(chǔ)上創(chuàng)新性地提出了所謂BLT模式。根據(jù)軌道交通項目特點，巧妙將項目建設(shè)內(nèi)容分為A、B兩部分：A部分為隧道、車站等土建工程，其造價約占項目總投資的70%；B部分為車輛、通信、信號系統(tǒng)和各類機電設(shè)備，總造價占項目總投資約30%，并以此對項目的公益性和經(jīng)營性進行了相應(yīng)劃分，選取了不同的融資方式。A部分由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司代表政府完成，B部分則由SPC來負(fù)責(zé)。公共部門通過資產(chǎn)租賃協(xié)議較低價格將A部分出租給SPC，并為避免項目公司利潤過高而影響項目公益屬性，約定公共部門在項目運營成熟期可適當(dāng)提高租金以補貼公眾。為了公平起見，同時設(shè)定當(dāng)項目實際客流量低于預(yù)測客流達到協(xié)議規(guī)定比例時，可降低或免除SPC的租金。在項目特許運營期結(jié)束后，SPC將B部分設(shè)施完整地?zé)o償移交給軌道交通公司，或者經(jīng)過協(xié)商后續(xù)簽運營合同，并在同等條件下享有優(yōu)先權(quán)，具體的組織結(jié)構(gòu)如圖2-8所示。

最后，在PPP軌道交通項目的移交及以后階段，城市軌道交通公司應(yīng)該成為一個良好的知識學(xué)習(xí)者。考慮到軌道交通運營的網(wǎng)絡(luò)性特征，其新線建設(shè)和既有線運營工作往往是齊頭并進的。因此，城市軌道交通公司既要認(rèn)真進行項目的后評價，通過系統(tǒng)的總結(jié)為將來類似的新建項目積累經(jīng)驗；也要從私營部門學(xué)習(xí)有效的項目運營管理技術(shù)，提高既有線路的運營效率。另外，為了更好地履行城市軌道交通公司在PPP軌道交通項目各階段的不同使命，北京市軌道交通公司所采取的“三分開”模式同樣值得國內(nèi)其他城市借鑒。它將傳統(tǒng)的投資、建設(shè)和運營“一體化”經(jīng)營模式，按照項目各階段不同職能進行專業(yè)化分工，分別成立了北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、北京市軌道交通建設(shè)管理公司和北京市地鐵運營有限公司，這就為PPP軌道交通項目的公私合作提供了明確的組織設(shè)計，有利于項目的開展。

（4）公共部門合理角色定位總結(jié)

綜上所述，為了適應(yīng)軌道交通項目從傳統(tǒng)模式到PPP模式的巨大變化，公共部門的各層組織都必須依據(jù)項目的內(nèi)、外部治理結(jié)構(gòu)加快自身角色的定位改變。

①地方政府角色定位應(yīng)著重于項目的外部治理，通過改進和創(chuàng)新公共治理，加快與中央政府指導(dǎo)政策相配套的PPP項目法律體系建設(shè)、實施細則和引導(dǎo)政策出臺，適當(dāng)放松以行政干預(yù)為主導(dǎo)的政府管制行為，減少不必要的行政審批，促進和完善PPP項目績效評價，降低PPP項目的交易成本，做好相關(guān)政策的制定者和倡導(dǎo)者；

②行業(yè)主管部門是地方政府在項目具體專業(yè)管理層面上的代理者，其角色定位也應(yīng)著重于項目的外部治理。它應(yīng)盡量成立PPP軌道交通項目獨立的監(jiān)管機構(gòu)，同時依據(jù)地方政府頒布的政策和法規(guī)來建立統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善準(zhǔn)入機制設(shè)計和合作伙伴遴選制度等，防止部門利益產(chǎn)生的多頭監(jiān)管和矛盾指令，避免因私營部門無所適從而導(dǎo)致雙方合作的重大偏離；

③城市軌道交通公司是公共部門在PPP軌道交通項目中真正的直接參與者，其角色定位應(yīng)著重于項目的內(nèi)部治理。要與私營部門共同融資、建設(shè)、運營和管理，也根據(jù)項目需要共同承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，并通過有效的知識學(xué)習(xí)提高自身運營管理水平。

這樣，依據(jù)項目治理理論我們就能夠更清楚地界定公共部門在PPP軌道交通項目中各自的合理角色定位，而非簡單的一句話概括為“既是管理者又是參與者”。為了直觀起見，我們可以用圖2-9來詳細表示公共部門的角色定位。

2.3.3　PPP軌道交通項目中私營部門的角色定位

相比較公共部門而言，私營部門的角色定位要更簡單且不存在嚴(yán)格意義上的層級之分，所以并不需要進行逐層分解加以分析。一般而言，它泛指參與軌道交通項目的投融資、建設(shè)和運營管理全過程或某一階段的國內(nèi)外各類企業(yè)、組織以及社會投資者等。為了更好地適應(yīng)公共部門角色轉(zhuǎn)變，依據(jù)PPP軌道交通項目治理的內(nèi)、外部治理結(jié)構(gòu)，其合理的角色定位如下。

①在PPP軌道交通項目的外部治理中，私營部門是公共部門通過市場競爭機制和監(jiān)管機制作用的治理對象。因此，其角色定位應(yīng)當(dāng)是積極配合地方政府的公共管理創(chuàng)新，遵循PPP項目的相關(guān)法律法規(guī)，努力做好參與軌道交通項目的前期準(zhǔn)備工作。同時，根據(jù)行業(yè)主管部門設(shè)定的準(zhǔn)入規(guī)制和合作伙伴遴選機制，通過市場競爭獲得合格的合作資質(zhì)，并在與城市軌道交通公司成立SPC后主動接受項目監(jiān)管機構(gòu)和社會公眾的全過程的監(jiān)督管理。

②在PPP軌道交通項目的內(nèi)部治理中，私營部門是公共部門通過風(fēng)險分擔(dān)機制和利益分配機制作用的治理對象。因此，其角色定位應(yīng)當(dāng)是與城市軌道交通公司組建高效的SPC，在項目的全生命周期內(nèi)與公共部門有效合作，努力使軌道交通項目獲得真正成功。同時，根據(jù)契約化的責(zé)權(quán)利安排，在項目組織內(nèi)部與公共部門進行合理的風(fēng)險分擔(dān)，以及明確項目的定價和調(diào)價制度。在合作過程中，通過適當(dāng)?shù)闹R轉(zhuǎn)移既改善公私合作績效，也不斷提高PPP軌道交通項目績效。

同樣，為了直觀起見，我們也用圖2-10來詳細表示私營部門的角色定位。